Appalti di servizi, Rti: è sufficiente la qualificazione richiesta se il singolo non ha i requisiti di pertinenza
Negli appalti di servizi non vige per i raggruppamenti temporanei di imprese il principio della necessaria corrispondenza tra la qualificazione posseduta da ciascuna impresa raggruppata e la quota di prestazione di rispettiva spettanza.
Pertanto è sufficiente che il raggruppamento nel suo complesso possieda la qualificazione richiesta, posto che ai fini dell'esecuzione delle prestazioni contrattuali il singolo componente del raggruppamento non deve necessariamente possedere il requisito di pertinenza, potendosi anche avvalere delle altre imprese raggruppate.
Si è espresso in questi termini il Consiglio di Stato, Sez. V, 13 novembre 2019, n. 7805, con una pronuncia che contiene anche alcune affermazioni meritevoli di segnalazione su due altri temi, il meccanismo di funzionamento dell'offerta economicamente più vantaggiosa e la verifica di anomalia dell'offerta.
Il fatto
La Regione Piemonte aveva indetto una procedura aperta per l'affidamento del servizio integrato per la gestione, manutenzione, controllo ed esecuzione delle attività necessarie a mantenere in efficienza gli impianti tecnologici.
Al termine delle operazioni di gara veniva disposta l'aggiudicazione a favore di un raggruppamento temporaneo di imprese. Un raggruppamento concorrente proponeva ricorso al giudice amministrativo prospettando una serie articolata di motivi, relativi da un lato alla mancata adozione di un provvedimento di esclusione nei confronti del raggruppamento aggiudicatario e dall'altro alla non corretta applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa e del procedimento di verifica dell'anomalia.
Tutti i motivi di ricorso venivano respinti dal giudice di primo grado e sostanzialmente riproposti in sede di appello al Consiglio di Stato.
Qualificazione dei raggruppamenti ed esecuzione delle prestazioni
Secondo il ricorrente il raggruppamento aggiudicatario avrebbe dovuto essere escluso in quanto non aveva indicato quale tra i componenti del raggruppamento avrebbe svolto il servizio di ingegneria. Ciò in violazione della previsione contenuta all'articolo 48, comma 4 del D.lgs. 50/2106 secondo cui nell'offerta devono essere specificate le parti del servizio che saranno eseguite dalle singole imprese raggruppate.
La mancata indicazione dell'impresa raggruppata deputata a svolgere il servizio di ingegneria avrebbe comportato, secondo il ricorrente, che ciascun componente del raggruppamento avrebbe dovuto possedere la qualificazione per tale servizio nella misura corrispondente alla propria quota di partecipazione. Considerato che alcuni componenti erano del tutto sprovvisti di tale qualificazione, ciò avrebbe dovuto comportare l'esclusione del raggruppamento dalla gara.
Questa prospettazione è stata respinta dal Consiglio di Stato. Il giudice amministrativo ha infatti evidenziato che i servizi di ingegneria costituivano una prestazione accessoria e meramente eventuale, la cui attivazione dipendeva da una valutazione discrezionale dell'ente appaltante.
Di conseguenza non era indispensabile indicare nell'offerta in modo puntuale chi tra i componenti del raggruppamento avrebbe eventualmente dovuto eseguire detta prestazione. In realtà questa affermazione appare di per sè apodittica, perché supera il dato normativo – obbligo di indicare le parti del servizio che saranno eseguite da ciascuna impresa raggruppata – facendo leva sul carattere eventuale di una parte del servizio, che di per sè non sembra esimere dall'obbligo di indicare a quale impresa raggruppata ne spetti l'esecuzione.
Di conseguenza suscita perplessità anche l'affermazione successiva, in sé considerata, secondo cui era sufficiente che la qualificazione fosse posseduta dall'impresa capogruppo, che sarebbe stato il soggetto legittimato ad eseguire la prestazione.
Queste conclusioni trovano in realtà il loro significato se viste alla luce del principio che viene richiamato subito dopo dal Consiglio di Stato secondo cui – a meno che non vi sia un'espressa indicazione nel bando in senso contrario – la qualificazione deve essere posseduta dal raggruppamento nel suo complesso, non essendo necessario che i singoli componenti dello stesso siano qualificati in relazione alle specifiche prestazioni che sono chiamati ad eseguire.
Inoltre negli appalti di servizi non vige il principio della necessaria corrispondenza tra la qualificazione di ciascuna impresa raggruppata e la quota di partecipazione al raggruppamento, restando eventualmente nella discrezionalità dell'ente appaltante la fissazione sia della misura del requisito che della quota che deve essere posseduta da ciascuna impresa raggruppata.
Il complessivo ragionamento svolto dal Consiglio di Stato non convince del tutto. Se infatti la norma legislativa obbliga ad indicare in sede di offerta le parti del servizio che saranno eseguite da ciascuna impresa raggruppata, si deve ritenere che la finalità della stessa sia anche quella di consentire la verifica in merito al possesso della qualificazione in capo alle singole imprese raggruppate chiamate ad eseguire le relative prestazioni.
Più in generale, da un punto di vista sistematico, nell'ordinamento dei contratti pubblici vige il principio in base al quale chi esegue determinate prestazioni deve essere in possesso della relativa qualificazione. E non si comprendono le ragioni per cui tale principio non dovrebbe valere nell'ipotesi in cui le prestazioni siano rese da un raggruppamento temporaneo di imprese.
D'altronde va sottolineato che relativamente agli appalti di lavori – sia pure con riferimento a un assetto normativo diverso e più articolato – l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 6 del 27 marzo 2019, ha affermato che la mancanza del requisito di qualificazione in capo a un'impresa componente il raggruppamento rispetto alla quota di lavori che la stessa si è impegnata ad eseguire è causa di esclusione del raggruppamento stesso. Ciò sul presupposto che ogni impresa raggruppata può legittimamente partecipare alla gara sulla base e nei limiti dei requisiti di qualificazione da essa posseduti, senza che eventuali deficit di qualificazione possano essere colmati dalla qualificazione del raggruppamento nel suo complesso. Ciò, tra l'altro, anche in relazione alla circostanza che i requisiti di qualificazione hanno la finalità fondamentale di garantire l'ente appaltante in merito all'idoneità realizzativa dell'impresa esecutrice.
L'offerta economicamente più vantaggiosa
Tra i motivi di ricorso vi era anche quello relativo al criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa, rispetto al quale è stata contestata la legittimità del metodo di determinazione del punteggio sotto un duplice profilo: in primo luogo l'attribuzione del giudizio non alla commissione di gara complessivamente considerata ma ai singoli commissari, e in secondo luogo la previsione di soli cinque coefficienti in luogo degli undici previsti dalla Linee guida Anac n. 2 del 2016.
Se sotto il primo profilo il Consiglio di Stato non ha rilevato palesi illogicità, per quanto riguarda le Linee guida Anac ha evidenziato che le stesse non possono ritenersi vincolanti, non potendo quindi costituire il parametro da cui dedurre la legittimità o meno delle scelte operate dal singolo ente appaltante nel definire le regole della gara e, in particolare, le modalità di utilizzo del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Le Linee guida non hanno dunque carattere prescrittivo, ma sono uno strumento di regolazione flessibile che come tale non inficia l'ampia discrezionalità di cui gode l'ente appaltante nel definire gli elementi di valutazione delle offerte e i criteri di attribuzione dei punteggi. Tale discrezionalità può essere contestata in giudizio solo se il suo esercizio appaia palesemente illogico o manifestamente irragionevole. Non può considerarsi tale l'utilizzo di soli cinque criteri di valutazione in luogo degli undici indicati nelle Linee guida, non potendosi ravvisare in tale scelta un indice di scarsa trasparenza di giudizio o di ridotta analiticità dello stesso.
La verifica di anomalia
Ulteriore aspetto oggetto di censura è stato quello relativo alle modalità di svolgimento del procedimento di verifica di anomalia dell'offerta. Nello specifico due sono state le contestazioni mosse: la mancanza di uno specifico verbale che riportasse per esteso le ragioni della ritenuta non anomalia dell'offerta e la scelta del responsabile del procedimento di non avvalersi per lo svolgimento delle relative operazioni della commissione di gara.
Con riferimento al primo profilo il Consiglio di Stato, rifacendosi a un orientamento giurisprudenziale consolidato, ha evidenziato come nel caso in cui il giudizio di anomalia si concluda nel senso della congruità dell'offerta non è necessario che vi sia un documento con una compiuta esposizione delle relative ragioni, come invece deve avvenire nel caso in cui l'offerta sia ritenuta anomala. Di conseguenza non è censurabile la mancanza di un verbale di gara, ben potendo l'ente appaltante concludere il procedimento di verifica dell'anomalia con un mero provvedimento del responsabile del procedimento con cui si da atto della congruità dell'offerta rinviando per relationem alle ragioni addotte dal concorrente.
Quanto al secondo profilo nessuna censura può essere mossa al comportamento del responsabile del procedimento, giacchè, in assenza di un'esplicita indicazione normativa, a quest'ultimo spetta ogni valutazione in ordine al soggetto cui affidare le operazioni di verifica della presunta anomalia dell'offerta. Questa valutazione può dunque legittimamente portare a ritenere che non sia necessario il coinvolgimento della commissione di gara, potendo il responsabile del procedimento decidere di avvalersi delle competenze degli uffici tecnici dell'ente appaltante.
