Edp (Excessive deficit procedure), il management nel partenariato pubblico privato come ancora di salvezza

Da qualche anno si ripete inevitabilmente, e con qualche stanchezza, un rito istituzionale importante per il paese che è la legge di bilancio (ex legge finanziaria). A ripetersi, stancamente, non è la procedura della legge finanziaria che ebbe inizio nel 1978 con l'allora Ministro del Tesoro Filippo Maria Pandolfi (mi ricordo l'enfasi della prima finanziaria) ma la discussione che ne segue. Con il Trattato di Maastricht sono cambiate anche le regole ed è cambiata l'accountability (3% iniziale e con il fiscal compact si è teso a scendere progressivamente sotto tale livello con il fine di arrivare a riequilibrare il deficit complessivo della nazione rispetto al PIL: addirittura al 60% in quindici anni quando il nostro disavanzo oggi è al 135%). Tuttavia non è di questi numeri che è qui utile soffermarci, ma degli investimenti in infrastrutture. Il dibattito sulla legge di bilancio si prolungherà sino all'ultima settimana di dicembre con il coinvolgimento interattivo degli organi comunitari che rimarranno sino alla fine parte in causa.

Vi è una convergenza più o meno estesa sul fatto che:
a) le infrastrutture sono un passaggio fondamentale ed un moltiplicatore formidabile per lo sviluppo del paese, dell'economia e del PIL (Dalla Longa, Edilizia e Territorio, 30 ottobre 2018);
b) gli appalti ordinari (opere che sono dentro questa procedura) non rappresentano, in questo contesto, il futuro in quanto entrano automaticamente sul debito pubblico e sono da decenni (sul lato investimenti) in calo rispetto al PIL;
c) il dibattito nel paese è su due fronti: riformare gli appalti (per es. ‘lo sblocca cantieri') e chiedere all'Europa di portare fuori gli investimenti dal debito pubblico. Entrambe le componenti del dibattito sono deboli. La prima è che continuare a lavorare sugli appalti non risolve il problema del debito pubblico. La seconda, avanzata dal nostro paese, è come abbaiare alla luna.

Nel 2018 l'allora governo italiano ha attivato un confronto/scontro con la commissione europea sulla crescita del deficit al 2,4% del Pil per il 2019. Poi dopo defatiganti trattative si è arrivati al 2,04% e si è lasciato in sub iudice un possibile intervento restrittivo della commissione europea sino all'estate avanzata con un'incertezza su una possibile infrazione. In questi giorni il dibattito prolungato è su come reperire 3 o 5 miliardi di euro per chiudere la legge di bilancio attorno al 2,2% del Pil ritenuta sostenibile nel rapporto con l'Europa e i mercati. Il problema tuttavia non è solo la commissione europea, ma soprattutto l'impatto con lo spread. L'anno scorso nel periodo della turbolenza lo spread era + 1,5% di tasso di interesse bancario superiore ad oggi (lo spread il 15 ottobre del 2018 era 308, il 15 ottobre 2019 è a 145 punti base) con implicazioni sia sul debito pubblico che sul possibile credit crunch.

Quindi qual'è la soluzione nella dicotomia investimenti in infrastrutture e debito pubblico? Anche questo è un suggerimento già dato ma poco ascoltato, cerchiamo di riproporlo con l'aggiunta di altre osservazioni.

La soluzione parziale per gli investimenti è il Partenariato Pubblico-Privato (PPP). È però importante sottolineare a date condizioni e, quest'ultime, non sono trascurabili.
Perché le infrastrutture fatte con il PPP sono importanti nel contesto del EDP (Excessive deficit procedure)? La risposta è che esse non vengono conteggiate nel bilancio della Pubblica Amministrazione e quindi non incidono sul debito pubblico. Questa tuttavia è una mezza verità che vedremo di affrontare più avanti in quanto devono prima essere create delle condizioni. Quello che è comunque certo è che negli appalti gli investimenti fissi lordi (GFCF - Gross Fixed Capital Formation) sono contabilizzati totalmente nel bilancio della PA durante il periodo di costruzione dell'asset e quindi contribuiscono a determinare il deficit pubblico. Il termine usuale utilizzato è on oppure off‘ balance (dentro e fuori il bilancio – debito – pubblico).

Per dare dei dati il Regno Unito aveva nel 2016 in infrastrutture in PPP iscrivibili in off balance (anno del D.lgs 50) 34,5 miliardi di euro di investimenti "vivi" (rimangono vivi sino a quando il Long Term Contract non si estingue). Lo stesso "piccolo" Portogallo, con difficoltà di debito superiore o paragonabile a quello italiano, ne aveva 6 miliardi di euro. Portogallo che è uscito dalla crisi del 2009-11 molto meglio dell'Italia avendo condizioni iniziali peggiori delle nostre e per via del suo modello ‘politico' ritenuto oggi laboratorio anche per il nostro paese. A differenza di queste nazioni l'Italia, sempre nel 2016, aveva infrastrutture in PPP iscrivibili in off balance solo per 0,3 miliardi di euro e ad oggi la situazione non è cambiata.

In ciò è ben rappresentata la nostra contraddizione. Dobbiamo investire in infrastrutture (scuole, ospedali, impianti ed efficientamento energetico, ecc.) ma non sappiamo farlo fuori dal debito pubblico e quindi ci autolimitiamo, nello sviluppo e riammodernamento e ogni anno "cozziamo" con questo all'atto della scrittura della legge di bilancio annuale.

Ecco quindi che emerge l'importanza delle "a date condizioni". Non basta infatti far affluire capitale privato nella realizzazione di opere ed infrastrutture per avere un off balance, sarebbe forse troppo semplice apparirebbe tra l'altro un modo questo per aggirare un deficit pubblico. Se la formula è quella del DBFOM (Design Build Finance Operate Maintenance), non basta che il capitale privato sia iscritto ‘in pancia' ad una società di progetto (SPV) controllata dall'operatore economico per portare fuori l'investimento dal bilancio dello Stato e quindi dal deficit pubblico. Bisogna saper rispettare delle regole di "management" guidato dalla Pubblica amministrazione ed indicate da SEC 2010 e da Eurostat. Lo stesso vale anche per l'efficientamento energetico, se la formula è quella del EPC o ESCO. Nel passato recente questo è stato l'errore principale commesso dal nostro paese: favorire una finanza di progetto e pensare che una mancanza di ‘management' applicato non fosse importante.

Si pensava bastasse rispettare una procedura per non incorrere in impugnative o "illegittimità" giuridica. Non è così, il montaggio è diventato più complesso, o meglio si è coniugato con il management pubblico che noi come paese non siamo stati in grado di strutturare in modo diffuso. Lo abbiamo evocato nella norma ma non lo abbiamo applicato
Vi sono tre numeri da ricordare con attenzione: 3, 5, 30. Il primo (3) riguarda gli anni della programmazione; il secondo (5), indicativamente ed in forma ottimistica, gli anni del mandato elettorale di un'amministrazione; il terzo (30), gli anni di un Long Term Contract (LTC) - gli anni mediamente sono 10 se si tratta di un EPC. Molte volte la sfera politica ha finito per favorire scelte di finanza di progetto prima iscritte in off balance e poi rientrate nel on balance in quanto non erano state rispettate le regole di ‘management', soprattutto per la mancanza di una "consistenza" del progetto e del "governo" pubblico di questa, per mancanza di una cultura e di strumenti (tools) operativi di impostazione, controllo e verifica di un LTC.

Il problema del management riguarda la Pubblica amministrazione, l'operatore economico non ha tra le sue "mission" quella di operare dentro i criteri di un off balance. Anzi, se manca il ‘management' iniziale di impostazione di una finanza di progetto ("consistenza" dell'oggetto), l'operatore economico è chiamato in parte ad assicurarsi di vincere la gara e non è indirizzato a lavorare su un'offerta di precisione. Vi è poi nei suoi calcoli, una volta firmato il contratto, quello di entrare in un ambito di negoziazione con l'operatore pubblico, azione questa che però rimane incompatibile con l'off balance. Vi sono spunti, in tal senso, che emergono dalla recente sentenza del Consiglio di Stato del 23 settembre scorso n 6329 (cfr. Edilizia e Territorio 9 ottobre), leggibili in una carenza di consistenza del progetto, anche se il riferimento è più assimilabile ad una concessione.

Non è il PPP, come formula, a fare la differenza ma questa è data dalla presenza di management all'interno della Pubblica amministrazione (PA) che non può essere sostituita, per diversi motivi da una eventuale sussidiarietà dell'operatore economico, quest'ultimo è chiamato a condividere una regia ed essere proattivo su questa. Non può, per conflitti di interesse strutturali, sostituirsi al management pubblico. Quindi il PPP riesce ad essere iscritto in off balance solo se è in grado, attraverso il "management" acquisito, a produrre valore pubblico (public value) e non a far in modo che sia il ‘private value' ad assorbire quello pubblico.

Si tratta di capire cosa sia il management applicato che serve alla PA per mantenere l'infrastruttura e il debito nel off balance.
Il riferimento non può essere una ‘procedura' come quella contenuta nell'art. 183 del D.lgs 50. Semmai tale procedura può apparire rischiosa per mantenere l'off balance, in quanto spesso viene sottovalutata la definizione della consistenza del progetto e viene altresì equivocato il peso di alcuni strumenti come i Piani Economici e Finanziari che difficilmente, nel modo in cui sono concepiti, possono essere considerati strumenti di controllo e verifica.

Spesso l'operare all'interno dell'art. 183 è maggiormente apprezzato dal decisore politico ed è quello, ad oggi, maggiormente conosciuto nell'applicazione della finanza di progetto, ma è più una supposta rapidità di ‘montaggio' che un beneficio per la PA per quanto riguarda l'EDP (Excessive deficit procedure). Si rischia poi di perdere, in quanto trascurati o dissimulati, i principi di salvaguardia del off balance che non possono stare, per comprensibili motivi, dentro l'azione dell'operatore economico. I principi dell'off balance rimangono tutti interni al progetto e alla regia dell'operatore economico solo se è la concessione ad essere applicata come intesa dalla direttiva 2014/23 dove prevale il rischio operativo incentrato sulla domanda e sulla tariffa pagata dall'utente (e non vi è canone pubblico, salvo la shadow toll), in cui è un rapporto tra privati che si va a determinare (finanziatore e realizzatore) e dove il ruolo della pubblica amministrazione è limitato e si passa dal off balance al on balance solo quando, montato l'intervento, lo Stato interviene sostituendo i rischi del mercato (es. calo dei ricavi) con garanzie pubbliche (es. pagamenti a copertura). Ciò riguarda la concessione che come è noto è solo una parte, presumibilmente minoritaria, del PPP.

Rimane da chiarire cos'è il management applicato al off balance per mantenerlo tale entro un Long Term Contract di un PPP. In genere devono essere rafforzate le condizioni d'insieme e le paratie per rendere possibile la formula dell'investimento in PPP e la coerenza di questi con l'off balance che deve permanere per tutto il Long Term Contract ed evitare che il mancato presidio si traduca con notevole danno nella cessazione del off balance e l'iscrizione per il mancato rispetto di regole nel on balance.

Di seguito alcuni richiami indispensabili al management applicato che svilupperemo successivamente:
- la portata a compimento delle stazioni appaltanti qualificate, soprattutto quelle superiori, non paragonabili con i centri di acquisto regionali e nazionali (Consip);
- la precisione nella definizione di una consistenza di progetto e capacità di scomposizione di questa dentro un'azione e linguaggio unitario di management;
- la programmazione da acquisire tramite tools di management già esistenti. Va creata la cultura di utilizzo attualmente mancante;
- l'individuazione del rischio ben ancorato all'interno della "consistenza" del progetto, la capacità di condividerlo con l'operatore economico e di trasferirlo a quest'ultimo e di saperlo poi monitorare senza ambiguità. L'abolizione della matrice generica del rischio e delle penali svincolate da logiche attinenti alla consistenza del progetto. Ancorare il rischio trasferito e monitoraggio proattivo dentro il LTC;
- l'alta distinzione concettuale tra rischio operativo che attiene alla concessione e che assume una sua dinamica e rischio di costruzione e disponibilità che riguarda altri PPP e attorno a ciò organizzare precise strategie;
- vanno sviluppati i sistemi operativi ed informativi di controllo e verifica;
- va creata una cultura interdisciplinare complessa da istituire soprattutto a livello di stazione appaltante superiore.

Gli accessi al management vanno sviluppati e vi deve essere un investimento ad hoc, e devono entrare nell'agenda parallela alla legge di bilancio come corredo e "road map" alle scelte di investimento come risposta operativa e non retorica al Excessive deficit procedure.

*Professore all'Università Bocconi/SDA, coordinatore scientifico dell'Osservatorio PREM – Public Real Estate Management di SDA Bocconi e coordinatore di GePROPI – Gestione dei Processi Realizzativi di Opere Pubbliche ed Infrastrutture