Appalti

Progettazione, addio al massimo ribasso e paletti all'appalto integrato. Cambia pelle l'incentivo 2% per la Pa

di Roberto Mangani

Definizione dei principi generali e dei conseguenti strumenti per valorizzare la fase progettuale; indicazioni specifiche per la validazione dei progetti; nuova destinazione degli incentivi previsti per gli uffici interni delle amministrazioni. Sono queste le direttrici fondamentali delle previsioni della legge delega in tema di progettazione, contenute alle lettere oo) e qq).

I principi generali
Alla lettera oo) si trova l'affermazione di principio secondo cui in sede di attuazione della legge delega dovrà essere assicurata la valorizzazione della fase progettuale sia negli appalti che nelle concessioni, promuovendo la qualità architettonica e tecnico funzionale dei progetti. Nel contempo vengono anche indicati le modalità e gli strumenti attraverso cui perseguire tale finalità.
In primo luogo, viene precisato – con un'indicazione che si deve ritenere di carattere generale, anche se inserita in un contesto che sembrerebbe riguardare l'appalto integrato (verdi più avanti) - che di norma deve essere messo in gara il progetto esecutivo e che comunque in nessun caso si può procedere sulla base del solo progetto preliminare. Quest'ultima indicazione dovrebbe quindi comportare la definitiva scomparsa dall'ordinamento dell'appalto integrato così detto "complesso" – oggi previsto dall'articolo 52, comma 2, lettera c) del D.lgs. 163 - in cui la gara si svolge sul progetto preliminare, i concorrenti presentano il progetto definitivo in sede di offerta e l'affidatario procede poi, in sede di esecuzione del contratto, alla redazione del progetto esecutivo.
La medesima indicazione sembra incidere sulle modalità di affidamento della concessione. Nella legislazione vigente, l'articolo 143 del D.lgs. 163 prevede, al comma 1, che la concessione abbia da oggetto, di regola, anche la progettazione definitiva e quella esecutiva dei lavori da realizzare. Questa impostazione, che implica quindi che a base di gara sia posto un progetto preliminare, non dovrebbe essere riproposta nella normativa di recepimento, essendo il principio sopra indicato valido anche per le concessioni. Va peraltro segnalato che, mentre per gli appalti le conseguenze di tale previsione appaiono limitate, essendo destinate a incidere solo sull'appalto integrato complesso, in materia di concessioni il divieto di porre a base di gara il progetto preliminare è destinato a produrre effetti più significativi, essendo ad oggi tale livello di progettazione ricompreso di norma nelle obbligazioni tipiche del concessionario.

La seconda modalità indicata alla lettera oo), che sembra destinata in particolare a promuovere la qualità architettonica e tecnico – funzionale dei progetti, riguarda l'utilizzo dei concorsi di progettazione. Si tratta tuttavia di un'indicazione ancora generica, che non contiene alcuna previsione cogente e, sotto questo profilo, non offre elementi di particolare novità rispetto alla normativa vigente, dove già i concorsi di progettazione sono previsti come una delle possibili modalità di affidamento della progettazione.

Maggiore portata innovativa sembra invece avere la previsione che dovrebbe imporre l'utilizzo progressivo di strumenti elettronici specifici, quali quelli per la modellazione elettronica e informativa per l'edilizia e le infrastrutture. Fermo restando che occorrerà capire in che termini tale generica indicazione sarà recepita dal legislatore delegato, resta il dato di una esplicita volontà di introdurre in maniera ordinaria il ricorso a strumenti informatici nel materiale svolgimento dell'attività di progettazione.

Particolarmente critiche appaiono le previsioni in materia di appalto integrato. Emerge infatti in maniera evidente la volontà di limitare l'utilizzo di tale istituto, che viene circoscritto alle ipotesi in cui le opere da realizzare abbiano una particolare contenuto innovativo o tecnologico rispetto al valore complessivo dei lavori. La genericità di tale indicazione non offre tuttavia parametri definiti al legislatore delegato. Qualora quest'ultimo non riterrà di definire in maniera meno generica il carattere innovativo o tecnologico delle opere, la scelta di ricorrere all'appalto integrato sarà lasciata a valutazioni ampiamente discrezionali dell'ente appaltante, fondate evidentemente su ragioni di più varia natura (tecnica, organizzativa, funzionale, etc.) che andranno adeguatamente motivate.

Significative criticità emergono poi da altri due dati contenuti in questa previsione. In primo luogo si fa riferimento al contenuto innovativo o tecnologico delle opere oggetto non solo dell'appalto ma anche della concessione. Il richiamo alla concessione appare in verità errato, posto che l'appalto integrato è istituto del tutto distinto e non sovrapponibile alla concessione.

La seconda criticità è relativa alla specificazione secondo cui di norma occorre mettere in gara il progetto esecutivo. La collocazione di tale specifica indicazione sembrerebbe riferirla proprio all'ipotesi dell'appalto integrato, ma è evidente che intesa in questo modo la previsione porterebbe con sé una contraddizione insanabile. L'appalto integrato è infatti caratterizzato proprio dal fatto che all'appaltatore spetta anche la redazione del progetto esecutivo dell'opera, che quindi non può essere preventivamente messo a base di gara dall'ente appaltante. Ne consegue che il solo modo per dare un contenuto coerente a tale previsione è ritenere che essa esprima un principio di portata generale – come detto poco sopra - applicabile agli appalti in genere (oltre che alle concessioni) ma non certo all'appalto integrato.

Nell'ambito delle previsioni volte a valorizzare la progettazione e la sua qualità si colloca anche quella secondo cui per l'affidamento dei servizi di architettura e di ingegneria e più in generale di tutti i servizi di natura tecnica è escluso l'utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso, con la naturale conseguenza che l'unico criterio cui si può fare ricorso resta quello fondato sul rapporto qualità prezzo.

Sempre tra le indicazioni di carattere generale, anche se collocata al di fuori della lettera oo), va ricordata quella che, nell'ambito delle misure volte ad aumentare il grado di trasparenza delle procedure di gara, prevede che gli enti appaltanti debbano assicurare piena accessibilità, visibilità e trasparenza, anche in via telematica, agli atti progettuali, al fine di consentire un'adeguata ponderazione dell'offerta da parte dei concorrenti. Da ciò consegue che nella normativa che dovrà essere emanata dal legislatore delegato tutti indistintamente gli elaborati progettuali dovrebbero essere liberamente e agevolmente visionabili da parte dei concorrenti alle gare, risolvendo così alla radice una serie di questioni che attualmente si pongono in relazione all'effettiva accessibilità a tali elaborati.

La validazione dei progetti
Nell'ordinamento vigente le disposizioni fondamentali in tema di verifica e validazione dei progetti sono contenute all'articolo 112 del D.lgs. e trovano la propria regolamentazione attuativa negli articoli 44 -59 del DPR 207/2010. In estrema sintesi, per i lavori di importo pari o superiore a 20 milioni di euro la verifica deve essere svolta da organismi di controllo accreditati ai sensi della normativa UE, mentre per i lavori di importo inferiore a tale soglia tale verifica può essere svolta dagli uffici tecnici interni dell'ente committente ovvero da soggetti terzi a tal fine incaricati.
Rispetto a queste previsioni il criterio di delega di cui alla lettera qq) da un lato richiama – con formula quasi stereotipata – l'esigenza di semplificazione della normativa vigente; dall'altro si limita a indicare che in sede di decreti delegati dovrà essere stabilita la soglia al di sotto della quale la validazione deve essere di competenza del responsabile unico del procedimento, nonché il divieto di contemporaneo svolgimento delle attività di progettazione e di validazione, al fine di evitare conflitti di interesse.
Quanto alla prima indicazione, non è chiaro in che termini essa vada intesa. In linea generale, si dovrebbe infatti ritenere che le risultanze ultime in merito alle verifiche effettuate debbano sempre essere fatte proprie dal responsabile del procedimento, che in questo senso dovrebbe avere una competenza generalizzata, che prescinde cioè dai limiti di valore dei lavori oggetto di validazione. In questa logica, resta da capire in che termini vada intesa l'individuazione di un soglia al di sotto della quale viene richiamata la competenza del responsabile del procedimento.
In merito alla tematica del divieto di contemporaneo svolgimento delle attività di progettazione e di validazione, andrà precisato se tale divieto debba assumere un carattere generale, vietando cioè in termini assoluti che le due tipologie di attività facciano capo a un unico soggetto; ovvero se tale divieto possa essere inteso in termini relativi, e cioè impedendo che un medesimo soggetto, astrattamente idoneo a svolgere sia attività di progettazione che di validazione, nella pratica le esplichi contestualmente in relazione a un medesimo progetto.

Gli incentivi agli uffici interni dell'amministrazione
Cambio di direzione in merito agli incentivi destinati agli uffici tecnici interni all'ente appaltante. Tali incentivi sono stati tradizionalmente destinati a premiare i tecnici dell'amministrazione chiamati a redigere la progettazione, anche se la norma attualmente vigente prevede che siano coinvolti nella ripartizione degli stessi anche il responsabile del procedimento, i collaudatori e i direttori lavori.
Nel criterio di delega di cui alla lettera qq) è previsto il mantenimento degli incentivi agli uffici interni dell'ente appaltante nella misura del 2% dell'importo a base di gara del singolo lavoro oggetto di affidamento, ma esso viene destinato alle attività tecniche relative alla programmazione della spesa per gli investimenti, alla predisposizione e al controllo delle procedure di gara e a quelle relative all'esecuzione del contratto, alla direzione lavori e ai collaudi, mentre viene esplicitamente esclusa la possibilità di destinare le relative somme all'attività di progettazione.
Si tratta di un evidente mutamento di indirizzo, la cui ratio va presumibilmente identificata nella volontà di disincentivare la progettazione interna a favore del più efficace svolgimento di altre funzioni, come quelle di programmazione e di redazione degli atti strumentali allo svolgimento della gara e all'esecuzione dei lavori, restando ferma la previsione degli incentivi per la direzione lavori e per i collaudi.

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