Città e Urbanistica

Lottizzazioni meno costose

Marco Zandonà

Il Consorzio non serve ma i proprietari devono essere confinanti

Nei piani di lottizzazione, la redistribuzione di aree fra i soggetti attuatori dell'intervento, sconta l'imposta di registro in misura fissa e l'esenzione dalle imposte ipotecarie e catastali (anziché le ordinarie imposte complessivamente pari all'11% – 8% registro e 3% ipocatastali), anche nell'ipotesi in cui gli operatori non si sono preventivamente riuniti in un consorzio.
Questo è l'innovativo principio fissato dall'agenzia delle Entrate con la risoluzione n. 1/E del 4 gennaio 2012, in risposta a un'istanza d'interpello sull'applicabilità delle agevolazioni fiscali, ai fini delle imposte indirette, previste per i trasferimenti di immobili (anche in permuta e a titolo gratuito) nell'ambito di piani di lottizzazione.
Allo stesso modo, viene precisato che le citate agevolazioni spettano indipendentemente dalla «circostanza che la convenzione di lottizzazione, e gli atti di ricomposizione fondiaria siano frutto di una iniziativa privata, o pubblica dei colottizzanti». L'innovativo orientamento facilita notevolmente la realizzazione dei piani di lottizzazione, di qualsiasi specie, ostacolata dall'incidenza fiscale sui trasferimenti di aree tra i comproprietari del lotto edificabile. Infatti, il regime fiscale ordinario, pari all'11% del valore di mercato delle aree interessate, va a colpire le imprese coinvolte nell'attuazione dei programmi urbanistici proprio nel momento prodromico dell'attività in cui l'esposizione finanziaria richiede il massimo sforzo economico degli operatori.
Si tratta, infatti, di imposte (registro, ipotecarie e catastali), non detraibili e che, come tali, finiscono con l'incidere sul piano economico-finanziario dell'intervento. In base all'articolo32, comma 2, del Dpr 601/1973, sono riconosciute l'applicazione dell'imposta di registro in misura fissa e l'esenzione dalle imposte ipotecarie e catastali per diverse ipotesi di trasferimenti di immobili. In particolare, sono agevolati i trasferimenti effettuati nell'ambito di piani urbanistici di edilizia residenziale pubblica, tra i quali rientrano, le convenzioni e gli atti d'obbligo relativi ai piani di lottizzazione di iniziativa pubblica (articolo 20, della legge 10/1977), gli atti e i contratti relativi all'attuazione dei piani di edilizia residenziale pubblica (titolo IV della legge 865/1971), i trasferimenti di aree comprese in piani comunali di insediamenti produttivi (titolo III, articolo 27, legge 865/1971).
La legge 28 gennaio 1977, n. 10, sull'edificabilità dei suoli, prevede, all'articolo 13, che i programmi pluriennali di attuazione degli strumenti urbanistici generali possano prevedere che l'urbanizzazione di alcune zone avvenga per comparti o subcomparti edificatori, intendendosi per tali aggregati di aree tra loro confinanti, eventualmente appartenenti anche a diversi proprietari. L'articolo 20 della citata legge prevede altresì che ai provvedimenti, alle convenzioni e agli atti d'obbligo previsti dalla medesima si possano applicare le agevolazioni disposte dal citato articolo 32 del Dpr 601/1973, ossia proprio l'imposta di registro in misura fissa, pari a € 168, e l'esenzione dalle ipotecarie e catastali.
Sul tema, l'Amministrazione finanziaria si è più volte espressa, innanzitutto precisando che tali agevolazioni trovano applicazione per tutti gli atti di redistribuzione delle aree che i proprietari, riuniti in consorzio, pongono in essere per l'attuazione dello strumento urbanistico (cfr. Rm 250666/1983). Confermando tale orientamento, l'agenzia delle Entrate, con la Rm n. 156/E/2004 ha ribadito che i benefici suddetti possono trovare applicazione solo nel caso in cui i proprietari si riuniscano, prima di effettuare la redistribuzione delle aree, in un consorzio. Infatti, a parere dell'Amministrazione, la costituzione del consorzio è prevista come unica alternativa all'intervento coattivo della pubblica autorità (ai sensi del comma 6 dell'articolo 13 della ricordata legge n. 10 che prevede che, qualora i proprietari non provvedano all'edificazione, da soli o riuniti in consorzio, il Comune procederà alla espropriazione delle aree). Sotto questo profilo, l'interpretazione ministeriale, ora rivista appariva alquanto restrittiva, poiché la costituzione del consorzio, alla luce del citato articolo 13 della legge 10/1977, deve essere considerata come una facoltà e non invece come condizione essenziale e necessaria per l'applicazione del regime fiscale agevolato. Con la medesima pronuncia del 2004, l'Amministrazione finanziaria aveva limitato il regime fiscale agevolativo alla presenza di lottizzazioni a iniziativa pubblica (programmi di edilizia economico-popolare). A tali fini, si considerano alloggi di edilizia residenziale pubblica quelli «costruiti o da costruirsi da parte di enti pubblici a totale carico o con il concorso o il contributo dello Stato, con esclusione degli alloggi costruiti o da costruirsi in attuazione di programmi di edilizia convenzionata o agevolata».
Le limitazioni introdotte in sede interpretativa rendevano, di fatto, inapplicabili i benefici fiscali, specie negli ultimi anni in cui i programmi di edilizia economico-popolare sono ridotti al minimo, in assenza di risorse finanziarie pubbliche a ciò destinate. In sostanza, i trasferimenti di tali aree indispensabili per garantire l'equo riparto delle volumetrie assentite dai programmi urbanistici (pubblici o privati) tra i proprietari del comparto edificatorio, finivano per essere gravati da costi fiscali, che non garantivano la convenienza economica dell'operazione.
L'agenzia delle Entrate, con la Rm n. 1/E/2012, rivede il proprio restrittivo orientamento. In particolare, nella convenzione esaminata, è prevista la cessione gratuita al Comune di alcune aree poste all'interno dei piani di lottizzazione, per consentire la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria. Tenuto conto che tali trasferimenti avrebbero inciso solo su determinati lotti, l'operazione avrebbe comportato squilibri patrimoniali fra i diversi proprietari delle aree, alcuni dei quali avrebbero subito svantaggi economici derivanti dalla cessione gratuita. Per ovviare a tale circostanza, in attuazione della medesima convenzione, le parti, ancorché non costituitesi previamente in consorzio, intendevano redistribuire tra loro la proprietà dei terreni, mediante cessioni reciproche a titolo gratuito, in modo da riequilibrare la cd. "potenzialità edificatoria" delle aree possedute da ciascuno di essi. Con riferimento a tali operazioni, la risoluzione chiarisce, ora e per la prima volta, che alle cessioni reciproche di aree fra i colottizzanti sono applicabili l'imposta di registro in misura fissa e l'esenzione dalle imposte ipotecarie e catastali, indipendentemente dalla loro preventiva costituzione in consorzio. L'Amministrazione finanziaria giunge a tale conclusione sulla base dello stesso dettato normativo dell'articolo 13, comma 6, della legge 10/1977, che, ai fini della presentazione della richiesta al Comune del permesso di costruire, legittima i lottizzanti sia singolarmente, sia riuniti in consorzio. In sostanza, è stato espressamente riconosciuto che la costituzione del consorzio deve essere vista come una facoltà, e non come condizione essenziale e necessaria per l'applicazione del regime fiscale agevolato.
La seconda innovazione apportata dalla Rm n. 1/E/2012, è il riconoscimento delle citate agevolazioni indipendentemente dalla circostanza che la convenzione di lottizzazione, e gli atti di ricomposizione fondiaria siano frutto di una iniziativa privata, o pubblica dei comproprietari dei lotti. Ciò in considerazione che il citato articolo 20 della legge 10/1977 non distingue, ai fini dell'applicabilità dei benefici fiscali, tra lottizzazioni a iniziativa privata e a iniziativa pubblica. In tal modo tutti i programmi urbanistici ricollegabili alla legge 10/1977, sull'edificabilità dei suoli possono fruire dell'applicazione dell'imposta fissa di registro e dell'esenzione dalle ipo-catastali, riducendo, di fatto, dell'11% i costi di costruzione
Naturalmente ciò vale nell'ipotesi in cui i trasferimenti di aree siano soggetti all'applicazione dell'imposta di registro. Per contro, se i proprietari che cedono le aree nell'ambito della redistribuzione esercitano attività commerciale (soggetti Iva, come è il caso delle imprese di costruzioni), i trasferimenti sono assoggettati comunque a Iva con aliquota del 21 per cento. Il regime agevolativo può, infatti, trovare applicazione solo nel caso di cessioni di aree non soggette a Iva, quali quelle effettuate da persone fisiche che non svolgono attività commerciale (Rm 220210/E/1986)
Sempre in tema di attuazione dei piani urbanistici, la Cassazione si è recentemente espressa in materia di applicabilità delle previgenti agevolazioni stabilite dall'articolo 33, comma 3, della legge 388/2000 (imposta di registro dell'1% e ipotecarie e catastali in misura fissa), per i trasferimenti di aree comprese in piani urbanistici particolareggiati. In particolare, con l'ordinanza 26046/11 la Cassazione ha stabilito che i citati benefici spettano anche nell'ipotesi in cui il trasferimento dell'area sia avvenuto in base a un «atto unilaterale d'obbligo di natura convenzionale», e non a un piano urbanistico particolareggiato. Tale atto, infatti, assume la medesima valenza sostanziale del piano particolareggiato, poiché è volto agli stessi risultati in termini di immediata utilizzabilità dell'area (fermo restando, ai fini delle agevolazioni, il rispetto del termine quinquennale dal trasferimento per l'utilizzazione edificatoria delle aree). Con la stessa ordinanza è stato, inoltre, precisato che nell'ipotesi in cui il piano regolatore generale presenti tutte le prescrizioni necessarie all'edificazione, l'adozione del piano particolareggiato risulta superflua.
In sostanza, la citata ordinanza della Cassazione rende legittima l'applicabilità delle agevolazioni fiscali, anche nella forma normativa attuale, in presenza di qualsiasi strumento attuativo del piano urbanistico generale, a prescindere dalla relativa denominazione, ivi compresi gli «atti unilaterali d'obbligo di natura convenzionale». Infatti, la disposizione cui fa riferimento l'ordinanza è stata successivamente modificata dal 1° gennaio 2008, prevedendo ora, per i trasferimenti di immobili nell'ambito dei piani di edilizia residenziale, comunque denominati, l'applicabilità dell'imposta di registro e delle imposte ipocatastali nella misura complessiva pari al 5%, a condizione che l'ultimazione dei lavori avvenga entro otto anni dalla fine dei lavori di edificazione (articolo 1, commi 25-28, della legge 244/2007, e articolo 2, comma 23, del Dl 225/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge 10/2011).


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