Lavori Pubblici

Riforma appalti, stop alle deroghe e al massimo ribasso: albo dei direttori lavori - Il testo punto per punto

Giuseppe Latour e Mauro Salerno

Gli emendamenti dei relatori al disegno di legge delega per la riforma degli appalti: nasce l'agenzia per il project financing, giro di vite su appalti integrati e subappalti

Divieto espresso di deroghe alla disciplina ordinaria (principio dall'importante valore simbolico come ha ricordato anche il presidente dell'Anac Raffaele Cantone in audizione), limitazione alle varianti, aggiudicazione sempre all'offerta più vantaggiosa tranne pochi casi in cui sarà ammesso il massimo ribasso. E poi ancora drastica frenata sull'appalto integrato, ammesso solo per lavori con componente tecnologica superiore al 70 per cento, la spinta al project financing anche attraverso la nascita di una specifica agenzia e l'obbligo di ottenere tutte le autorizzazioni necessarie a realizzare le opere prima dell'aggiudicazione dei contratti. Infine stretta su avvalimento, subappalti e nascita di un albo nazionale dei collaudatori, con l'evidente obiettivo di porre fine al "traffico" di incarichi ben remunerati tra i funzionari pubblici.

Sono i titoli principali nel corposo elenco di emendamenti che i relatori del disegno di legge delega per la riscrittura del codice degli appalti (Stefano Esposito, Pd e Marco Pagnoncelli, Fi) presentano oggi alnuovo testo base che ha interamente sostituito il provvedimento presentato dal governo . Una raffica di correzioni che arricchisce un testo già molto dettagliato. E che dunque lascerà pochi margini di manovra al governo nella revisione del codice. Il termine per la presentazione degli emendamenti al Ddl in discussione Lavori pubblici del Senato scade oggi. Vediamo nel dettaglio le principali novità.

Divieto di deroghe (lettera d bis)

La questione delle deroghe alle procedure ordinarie, più volte evocata sia del nuovo ministro delle Infrastrutture Graziano Delrio che dal presidente Anac Raffaele Cantone, entra nella riforma appalti. Un emendamento dei relatori sancisce l'espresso «divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie rispetto a quelle ordinarie». L'unica eccezione potrà arrivare per «singole fattispecie connesse ad urgenze di protezione civile determinate da calamità naturali, per le quali dovranno essere previsti adeguati meccanismi di controllo e di pubblicità successiva». Quindi, al di fuori delle calamità naturali, valgono solo le procedure ordinarie.

Esecuzione (lettera e)
I relatori accendono una lente sulla fase di esecuzione delle opere. I nuovi poteri di vigilanza e controllo in materia di appalti pubblici dovranno colpire non soltanto la fase di preparazione della gara e quella di scelta dei contraenti, ma anche la fase di esecuzione della prestazione, dalla quale dipendono molti dei problemi evidenziati nelle ultime settimane dai fatti di cronaca.

Pubblicità dei bandi (lettera e bis)
Anche la revisione della disciplina della pubblicità di avvisi e bandi di gara entra nella delega. Bisognerà fare ricorso «principalmente a strumenti di pubblicità di tipo informatico». Non vengono, comunque, cancellate le modalità classiche. Un emendamento prevede «in ogni caso la pubblicazione degli stessi avvisi e bandi in almeno due quotidiani nazionali e in almeno due quotidiani locali, con spese a carico del vincitore della gara».

Avcpass (lettera g)
La banca dati per la verifica dei requisiti per l'accesso alle gare andrà riorganizzata. Nel capitolo dedicato dalla riforma alla qualificazione e ai requisiti delle imprese, i relatori inseriscono anche un riferimento ad Avcpass, la banca dati tenuta dall'Anac e oggetto di polemiche ormai da anni. Nel nuovo Codice bisognerà prevedere anche «la revisione e semplificazione dell'attuale sistema», per renderlo di facile utilizzo per gli operatori.

Soggetti aggregatori e piccoli Comuni (lettera i)
Vengono riviste, con un altro emendamento, le regole in materia di centrali di committenza dei Comuni non capoluogo. Quelli fino a 5mila abitanti dovranno passare da un soggetto aggregatore per gli affidamenti sopra i 150mila euro; tra i 5mila e i 15mila abitanti questo tetto sale fino a 250mila euro; infine, sopra i 15mila abitanti sarà possibile appaltare liberamente sotto la soglia dei 350mila euro. Si tratta di una modifica che risponde alle richieste dei piccoli Comuni di avere margini per appaltare gare di importo limitato anche senza passare da una centrale di committenza.

Varianti (lettera l)
Le varianti andranno limitate. E questo andrà fatto «prevedendo una dettagliata disciplina delle varianti sostanziali e non sostanziali nell'esecuzione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, degli insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche di tipo privato di preminente interesse nazionale». In altre parole, bisogna considerare con attenzione i casi nei quali le variazioni in corso d'opera possono comportare che le infrastrutture vengano rimesse in discussione, ad esempio sotto il profilo sismico. Sul punto, bisognerà affrontare anche il tema «dell'effetto sostitutivo dell'approvazione della variante rispetto a tutte le autorizzazioni e gli atti di assenso comunque denominati».

Offerta economicamente più vantaggiosa (lettera m)
L'offerta economicamente più vantaggiosa, per l'aggiudicazione di appalti pubblici, diventa il criterio preferenziale. Il nuovo Codice appalti, allora, dovrà regolare espressamente i casi nei quali è consentito il ricorso «al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta». Quindi, la regola generale sarà l'offerta economicamente più vantaggiosa e le eccezioni, regolate espressamente, andranno al massimo ribasso.

Opere strategiche private (lettera p)
Alcuni paletti fissati per le opere pubbliche dovranno essere utilizzati anche in caso di opere private, quando queste rivestono una particolare importanza. "I soggetti che realizzano insediamenti produttivi strategici privati o infrastrutture strategiche private di preminente interesse nazionale", secondo un emendamento dei relatori, devono adottare "forme di contabilità esecutiva e di collaudo analoghe a quelle previste per gli appalti pubblici di lavori".

Albo dei collaudatori e dei direttori lavori (lettera p bis)
La qualificazione, riservata a imprese e stazioni appaltanti dal Ddl, deve riguardare anche i responsabili tecnici coinvolti nella realizzazione delle opere. La riforma, in base a un emendamento presentato dai relatori, prevede la «creazione di un albo nazionale, presso il ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale». Si tratta di un intervento chiesto espressamente dagli ordini professionali nei giorni scorsi. Nella costituzione dell'albo andranno previsti «specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità». La nomina dei professionisti nelle procedure di appalto dovrà avvenire «mediante pubblico sorteggio», secondo quanto già previsto per le commissioni giudicatrici.

Stop all'appalto integrato (lettera q)

Arriva la frenata sull'appalto integrato. Cui si abbina anche la richiesta di valorizzare i concorsi di progettazione. Il nuovo emendamento dei relatori prevede che «di norma» la gara debba svolgersi sulla base del progetto esecutivo. Solo in casi in cui l'appalto o la concessione prevedano l'esecuzione di lavori «caratterizzati da notevole contenuto innovativo o tecnologico, che superino in valore il 70 per quelle cento dell'importo totale dei lavori» sarà possibile ricorrere all'affidamento congiunto di progettazione e lavori. In questo caso il criterio dell'aggiudicazione non potrà essere quello del massimo ribasso. Il ricorso all'appalto integrato, insomma, come si legge nel testo dell'emendamento dovrà essere limitato «radicalmente».

Agenzia per il project financing (lettere s e s-bis)
Torna nella delega al codice anche l'idea di realizzare un'Agenzia per il partenariato pubblico privato, che era stata anche ipotizzata nel Documento di economia e finanza presentato l'anno scorso dal governo. L'idea era quella di rafforzare i compiti attualmente svolti dall'Unità tecnica project financing istituita presso la Presidenza del Consiglio, anche attraverso la gestione centralizzata dei bandi di gara per la realizzazione di infrastrutture pubbliche con capitali privati.
Sempre sul fronte del project financing viene ora previsto l'obiettivo di rafforzare gli studi di fattibilità delle opere con piani «che consentano di porre a gara progetti con accertata copertura finanziaria derivante dalla verifica dei livelli di bancabilità dell'opera».
Ma la novità più forte riguarda le autorizzazioni legate all'opera. Per evitare i classici stop & go, quando l'intervento coinvolge i privati bisognerà garantire «altresì l'acquisizione di tutte le necessarie autorizzazioni, pareri e atti di assenso comunque denominati entro la fase di aggiudicazione».

Giro di vite sull'avvalimento (lettera u)
Se ne era discusso molto durante le audizioni. Con pesanti critiche arrivate anche dal presidente dell'Anac Raffaele Cantone. Ora i relatori fanno tesoro di quelle indicazioni chiedendo al governo di limitare in qualche modo il ricorso al prestito dei requisiti tra le imprese in gara. Un fenomeno che ha assunto le dimensioni di un vero e proprio mercato e che permette anche a imprese sprovviste di qualificazione di accedere al mercato degli appalti, contando su appoggi esterni. L'emendamento precisa che il «contratto di avvalimento» dovrà indicare «nel dettaglio le risorse e i mezzi prestati, con particolare riguardo ai casi in cui l'oggetto di avvalimento sia costituito da certificazioni di qualità o certificati attestanti il possesso di adeguata organizzazione imprenditoriale ai fini della partecipazione alla gara, e rafforzando gli strumenti di verifica circa l'effettivo possesso dei requisiti e delle risorse oggetto di avvalimento da parte dell'impresa ausiliaria nonché circa l'effettivo impiego delle risorse medesime nell'esecuzione dell'appalto». Il tutto però nel rispetto dei principi comunitari (molto laschi in materia).

Premi alle imprese con manodopera locale (lettera aa)
Nella riforma bisognerà prevedere forme premiali per le imprese che «in caso di aggiudicazione, si impegnino, per l'esecuzione dell'appalto, a utilizzare anche in parte manodopera o personale a livello locale».

Servizi ad alta intensità di manodopera (lettera cc)

Il nuovo testo base presentato la settimana scorsa dai relatori prevedeva già una «clausola sociale» mirata a garantire «la stabilità occupazionale del personale impiegato» nell'appalto. Ora quel principio viene ulteriormente precisato stabilendo che in questi casi bisognerà prendere «a riferimento per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed escludendo espressamente il ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta».

Subappalti (lettera ll-bis)
Si prova a superare la questione del cosiddetto «subappalto necessario» su cui si è esercitata la giurisprudenza negli ultimi anni. La questione riguarda l'obbligo o meno di indicare con l'offerta non solo quali parti del contratto l'impresa titolare dell'appalto intende subafffidare, ma a chi. Un pruno che i giudici amministrativi avevano risolto introducendo il cosiddetto «subappalto necessario», cioè indicazione con l'offerta perlomeno nel caso in cui il subappalto riguardi prestazioni a qualificazione obbligatoria, di cui sprovvista l'ìimpresa principale. Ora la delega chiede che nella riforma venga previsto l'oibbligo di indicare sia cosa di intende subaffidare che a chi sempre con l'offerta. Non solo. Si sggiunge anche l'ulteriore onere «di dimostrare l'assenza in capo ai subappaltatori indicati di motivi di esclusione, nonché di sostituire i subappaltatori relativamente ai quali apposita verifica abbia dimostrato la sussistenza di motivi di esclusione».


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