Lavori Pubblici

Dall'appalto integrato alla trasparenza, ecco l'abc del nuovo codice

Giuseppe Latour

La riforma degli appalti decolla in queste ore con il nuovo testo che il relatore del Ddl delega Stefano Esposito (Pd) sta per presentare in Senato. Tutte le questioni chiave

Anac, appalto integrato, criteri reputazionali. E, ancora, débat public, finanza di progetto, performance bond, massimo ribasso, trasparenza. La riforma degli appalti decolla in queste ore con il nuovo testo che il relatore del Ddl delega Stefano Esposito (Pd) si prepara a presentare in commissione Lavori pubblici al Senato. Mettiamo allora in fila, punto per punto, tutti gli snodi fondamentali dell'intervento destinato a ridisegnare completamente il sistema degli appalti pubblici in Italia.

Anac
L'Autorità anticorruzione di Raffaele Cantone sarà il centro del nuovo sistema di appalti. Emerge chiaramente questo mettendo in fila gli interventi allo studio per comporre la riforma del settore. Tutto ruota attorno al soft law, il sistema di gestione del mercato in via amministrativa. Ma non solo: l'Anac è destinata a mettere mano in tutti gli snodi fondamentali del nuovo Codice.

Appalto integrato
Si tratta di una forma di appalto nella quale la progettazione viene affidata insieme all'esecuzione dei lavori. In teoria, è possibile addirittura mandare in gara un semplice preliminare. Questo sistema secondo la commissione Lavori pubblici del Senato va limitato, perché svaluta il ruolo del progettista ma anche perché limita le possibilità di scelta della pubblica amministrazione in fase di progettazione dell'opera.

Criteri della delega
La versione originaria della delega, licenziata dal Governo in estate, era troppo ampia: di fatto, lasciava campo libero a chi avrebbe scritto il nuovo Codice. Il lavoro del Senato, sin dal primo momento, si è allora ispirato a un principio: aggiungere criteri più stringenti per indirizzare il lavoro dell'esecutivo in fase di scrittura dei decreti delegati. I paletti, in sostanza, aumenteranno e diventeranno più precisi.

Criteri reputazionali
Il sistema di qualificazione delle Soa va integrato. Tra i punti fermi della riforma allo studio in Senato c'è, senza dubbio, l'inserimento nel nuovo Codice appalti di criteri per l'accesso al mercato differenti rispetto a quelli adottati finora. Non bisogna, cioè, solo guardare agli aspetti formali, come i livelli di fatturato, ma anche ad alcune questioni sostanziali, come la capacità di portare a termine i lavori nei tempi richiesta dai committenti. Sono questi, in parole povere, i criteri reputazionali che saranno tra i perni della riforma. A gestirli sarà l'Autorità anticorruzione, che avrà così in mano le chiavi di uno dei sistemi di regolazione amministrativa più efficaci per tenere sotto controllo il mercato.

Débat public
Il dibattito pubblico alla francese è una procedura che prevede il coinvolgimento delle comunità locali già in fase di programmazione e progettazione delle grandi infrastrutture strategiche. L'idea è quella di concertare le opere quando vengono concepite, per evitare problemi nelle fasi successive. Il débat public è apparto nella prima versione del Ddl delega per poi uscirne poco dopo. Nel testo licenziato dal Senato rientrerà, salvo sorprese.

Deroghe
Il vecchio Codice è stato utilizzato solo per gli appalti di scarso valore. Con questa battuta, qualche settimana fa, Raffaele Cantone ha fotografato un fenomeno evidente: deroghe, commissari e procedure speciali sono state la normalità nel vecchio sistema. Questa tendenza andrà interrotta: l'idea allo studio è individuare a monte i casi, molto limitati, nei quali usare procedure speciali e urgenti. Ci saranno certamente le calamità naturali e gli interventi di Protezione civile.

Finanza di progetto
Il nuovo Codice conterrà anche la riforma del sistema di project financing, ancora poco sviluppato nel nostro paese. Regole nuove e più semplici dovranno incentivare l'intervento dei capitali privati nelle opere pubbliche.

Gold plating
È la locuzione con la quale si sintetizza un concetto presente nella delega sin dalla prima ora: le nuove regole non potranno essere più pesanti dei livelli minimi di regolazione richiesti dall'Unione europea. In altre parole, bisogna adottare un Codice leggero, senza appesantimenti non richiesti.

Legge obiettivo
La riforma appalti deve segnare la fine della stagione della legge obiettivo. Le procedure speciali immaginate dalla riforma del 2001 non hanno funzionato e, anzi, hanno aperto spazi a fenomeni di corruzione. Le procedure della legge obiettivo, allora, andranno mandate in pensione, a partire dal sistema del contraente generale: la direzione lavori affidata direttamente all'impresa non farà parte del nuovo Codice.

Massimo ribasso
Anche nel caso del criterio del massimo ribasso bisogna portare correzioni. Il suo utilizzo indiscriminato porta problemi che la delega cerca di risolvere. L'idea è portare limiti all'utilizzo del massimo ribasso per le gare di appalto per servizi ad alta intensità di lavoro, come le gare di progettazione. In questo modo si evita di incentivare la concorrenza al ribasso sul costo del lavoro.

Numero di articoli
Altro tema di cui si parla da anni. Il problema è che il Codice appalti, nella sua versione attuale, ha 257 articoli mentre il Regolamento appalti ne ha 359: in totale ci sono 616 norme che, tra l'altro, sono state colpite da centinaia di modifiche negli ultimi anni. La parola d'ordine è tagliare, scendendo a 250 articoli al massimo. Qualcuno vorrebbe inserire, addirittura, un tetto massimo di articolo nella delega: si tratterà, ovviamente, di un'indicazione non cogente che, però, vuole dare un segnale a chi dovrà scrivere il nuovo Codice.

Offerta economicamente più vantaggiosa
Le commissioni giudicatrici andranno messe nel mirino della riforma. Il problema da risolvere, in questo caso, è che il sistema dell'offerta economicamente più vantaggiosa viene da molti giudicato troppo discrezionale e, quindi, affida troppo potere ai commissari. Per limitare questo potere, l'idea è quella di creare presso l'Anac un albo nazionale dei commissari, dal quale prendere ogni volta una lista di nove nomi su cui fare il sorteggio. In questo modo, i fenomeni corruttivi sarebbero drasticamente abbattuti.

Performance bond
La garanzia globale di esecuzione è un istituto di matrice anglosassone usato molto negli Stati Uniti. Prevede che, in caso di fallimento o inadempimento del titolare dell'appalto ci siano almeno due sostituti in possesso dei requisiti previsti dal bando, pronti a scendere in campo e terminare i lavori. Dal primo luglio 2014, al termine di una lunga sequela di rinvii, la garanzia è obbligatoria per gli appalti integrati oltre i 75 milioni e per le opere (ormai una rarità) affidate a general contractor. Mentre è facoltativa per i lavori di sola esecuzione oltre 100 milioni. Lo scopo è chiaro: garantire la stazione appaltante che l'opera arriverà al traguardo qualunque cosa accada in cantiere, fallimento dell'impresa appaltatrice incluso. Con il nuovo Codice questo strumento, che non ha mai davvero convinto, sarà fortemente limitato.

Soa
Le società di attestazione non saranno cancellate. E questa è già un'acquisizione molto importante, dopo le polemiche e gli scandali che le hanno travolte nei mesi scorsi. Sul punto, la stessa Anac di Raffaele Cantone ha mutato il suo orientamento. Le Soa, però, subiranno certamente una riforma. Nel nuovo Codice saranno inseriti dei criteri che cercheranno di rendere il sistema di qualificazione delle società più improntato a criteri oggettivi.

Soft law
Sarà il criterio ispiratore più importante della riforma in arrivo. L'idea è di sostituire le leggi e i regolamenti con sistemi di regolazione amministrativa più flessibili, in grado di intervenire con immediatezza sul mercato: bandi tipo, circolari interpretative, precontenzioso, linee guida. E' quello che il presidente dell'Anac Raffaele Cantone chiama "soft law": farà dell'Autorità il centro del nuovo sistema di gestione degli appalti.

Stazioni appaltanti
Le stazioni appaltanti italiane sono poco qualificate. Altro punto fermo della riforma è il basso livello di conoscenza che molte amministrazioni hanno delle regole e delle procedure in materia di appalti. Un piccolo Comune, in parole povere, non è in grado di maneggiare un sistema complesso come quello italiano. Allora, anche su questo fronte bisogna agire per fare selezione: stazioni appaltanti più qualificate sono garanzia di un mercato più ordinato. Sarà l'Anac di Raffaele Cantone a tenere sotto controllo le Pa, giudicando il loro livello di organizzazione e la capacità di gestire appalti complessi secondo criteri di buona amministrazione. Un tema collegato a filo doppio con il numero di stazioni appaltanti, da tutti considerato troppo alto (sono almeno 30mila). Impossibile scendere a 35, come si era ipotizzato con la nascita dei soggetti aggregatori, ma nella riforma ci saranno dei sistemi che incentiveranno gli accorpamenti.

Trasparenza
E' un'altra delle linee guida della riforma. Con il nuovo Codice saranno potenziati i sistemi di tracciabilità dei pagamenti. Allo stesso modo, saranno dati più poteri all'Anac, dando anche un ruolo primario ai rating di legalità delle imprese. Inoltre, i criteri di trasparenza applicati sopra la soglia comunitaria saranno estesi anche sotto soglia.


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