Lavori Pubblici

Riforma appalti: «Dalle offerte ai commissari: i 5 principi per la riforma»

Pierluigi Mantini *

Ridurre e qualificare le stazioni appaltanti e istituire un albo dei commissari di gara. E poi: basta deroghe per iniziative speciali e puntare sull'offerta più vantaggiosa. Sono alcuni dei principi da seguire per la riforma degli appalti

Gli appalti pubblici sono nell'occhio del ciclone e delle inchieste, la sfida delle infrastrutture in Italia resta aperta e difficile.
Il recepimento delle nuove direttive europee sui contratti pubblici può rappresentare un'occasione decisiva per riformare in modo profondo il settore degli appalti pubblici e delle concessioni in Italia. Nella "Strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva" il contributo degli appalti pubblici è ritenuto essenziale in considerazione della rilevante quota del prodotto interno lordo europeo destinata agli acquisti di beni, lavori e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni. Le direttive europee contengono significative novità nella direzione della semplificazione normativa e delle procedure al fine dell'utilizzo strategico degli appalti per una crescita sostenibile. Saprà l'Italia approfittarne per risolvere i suoi nodi storici, intricati in quel groviglio di leggi che già Massimo Severo Giannini definì "enigmistica giuridica"? Molte norme ma scarsa legalità, troppe stazioni appaltanti inefficienti, modesta attenzione per la qualità dei progetti, massimi ribassi e massimi aumenti dei costi in corso di opera, gare opache, scarsa efficienza dei controlli pubblici, partenariato pubblico-privato da migliorare, contenzioso giurisdizionale da contenere... .

Naturalmente ci sono anche i punti di forza, le reti di Alta Velocità realizzate, il lavoro dell'Anac, le recenti norme su project bond e "sblocca cantieri", ma occorre non perdere il treno delle direttive europee per realizzare i cambiamenti necessari.
La commissione governativa di studio per il recepimento delle direttive europee ha iniziato da mesi i suoi difficili lavori per "portarsi avanti", in attesa dell'approvazione della legge delega da parte del parlamento.

Terminate ora le audizioni si passa alla fase delle decisioni e dei voti, non credo sia decisiva la corsa sul tempo ma certo lo è quella sulla qualità della delega. Se i principi sono precisi sui nodi più importanti, il successivo lavoro di scrittura del decreto delegato sarà più semplice e veloce. Per questo, sulla base dei buoni materiali delle audizioni e del lavoro della commissione mi permetto, a titolo personale, di esporre alcuni principi, su cui ampio è il consenso, da precisare nella delega, oggi inevitabilmente generica.
Un solo testo tra codice e regolamento. La sfida della semplificazione normativa è aperta e deve essere vinta. A fronte di quasi mille norme attualmente vigenti, tra Codice dei contratti e Regolamento di attuazione, occorre drasticamente ridurre il numero delle norme che sono spesso, tra codice e regolamento, ripetitive e generatrici di confusioni e di interpretazioni controverse.

Alcuni paesi europei hanno un codice degli appalti inferiore alle cento norme.
In Italia, nell'occasione del recepimento delle direttive europee, occorre almeno eliminare la sovrapposizione/duplicazione tra codice e regolamento, pervenendo ad un testo unico.
Priorità all'offerta economicamente più vantaggiosa. Si è registrato, anche nel corso delle audizioni, un vasto consenso sulla necessità di privilegiare il criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa rispetto a quello del massimo ribasso, nei lavori pubblici. In effetti, la prassi ha evidenziato un uso distorto delle offerte in ribasso al fine di aggiudicarsi i lavori, anche a prezzi insostenibili, per poi inevitabilmente far lievitare i costi in corso d'opera. Occorre dunque cambiare metodo dando priorità ad un criterio di aggiudicazione che non si basa solo sul prezzo ma anche su altri elementi di giudizio quali la qualità del progetto e dell'impresa, i tempi di realizzazione, le garanzie, ecc.

È altresì indispensabile porre un freno e un limite certo al frenetico interventismo legislativo in tema di anomalia delle offerte che hanno conosciuto negli anni criteri diversi e inutilmente complessi (media mediata delle offerte, "taglio delle ali", ecc.).
Al contrario, è tempo che sia determinato un criterio matematico, individuato nella soglia del trenta per cento di diminuzione dell'importo a base di gara, per escludere le offerte anomale e frenare il dumping sleale sotto il profilo della concorrenza e dei risultati.

Solo stazioni appaltanti certificate. Vi è un vasto o pressoché unanime consenso sul fatto che trentamila o, secondo alcuni, sessantamila stazioni appaltanti in Italia sono troppe.
Le leggi recenti hanno promosso "tavoli aggregatori" e altri meccanismi, sostanzialmente su base volontaria, per centralizzare la committenza e ridurre il numero delle stazioni appaltanti.
Ma occorre fare di più, soprattutto in materia di lavori pubblici. A prescindere dalle riforme istituzionali in atto, il modo migliore per raggiungere un risultato efficiente è quello di ricorrere ad un sistema di accreditamento delle stazioni appaltanti, secondo criteri già presenti nell'esperienza internazionale, stabilendo il principio secondo cui solo le stazioni appaltanti che ricevono una certificazione positiva di qualità, in relazione alle competenze professionali disponibili e alle capacità di performance dei processi di gestione, sono abilitate all'esercizio delle funzioni pubbliche tipiche delle stazioni appaltanti. Le amministrazioni che non sono in possesso di tali requisiti dovranno far ricorso a quelle certificate.

Naturalmente in sede di redazione del decreto delegato sarà possibile specificare, in modo semplice, i diversi gradi di certificazione di qualità in relazione alle gare, più o meno complesse.
Direttore dei lavori di nomina pubblica anche per i general contractor. L'esperienza recente, inchieste comprese, dimostra che si è un po' perduto il valore del ruolo del direttore dei lavori nel sistema degli appalti pubblici, soprattutto per i general contractor.
In realtà, il direttore dei lavori è una figura centrale nel controllo dell'esecuzione del contratto nelle sue varie fasi ivi compresa la contabilità e l'iscrizione di eventuali riserve da parte dell'impresa.

Questo ruolo, una volta strettamente discendente dalla nomina dell'ingegnere capo interno all'amministrazione, non può che essere pubblico.
Individuazione dei commissari di gara per sorteggio nel rispetto del principio di rotazione tra i soggetti muniti di speciali requisiti e inclusi in un albo pubblico. Anche su questo punto si è realizzato un ampio consenso al fine di prevenire i fattori potenzialmente corruttivi favorendo indipendenza e professionalità dei commissari.
La legge delega può contenere un principio preciso per il legislatore delegato.

* Politecnico di Milano, Commissione di studio per il recepimento delle direttive europee


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