Lavori Pubblici

Consiglio di Stato: nelle gare gestite da centrali di committenza ammessi anche commissari degli enti locali

Emanuela Pellicciotti*

Presidente e membri della commissione potranno provenire dagli enti locali interessati dall'intervento in modo da venire incontro alle esigenze delle amministrazioni

Nelle commissioni giudicatrici delle gare bandite dalle Centrali di Committenza ci potranno essere anche commissari esterni, provenienti dagli enti committenti e, addirittura, anche il presidente potrà essere indicato dai soggetti a favore dei quali viene bandita la gara.
Questo è il senso di due pronunce "gemelle" emesse dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato, il 12 dicembre scorso, in merito alla interpretazione dell'articolo 84 del Codice dei Contratti pubblici .

Il Collegio, con le decisioni numero 6139 e numero 6114 ha, dunque, inaugurato una interpretazione "sostanzialistica" della norma che, appunto, al di là del dettato letterale, tenda a valorizzare il rapporto fra la Commissione giudicatrice di una gara pubblica ed il soggetto (sempre pubblico) a favore del quale tale gara viene bandita.

In proposito, vale ricordare che l'art. 84, comma 3 del decreto legislativo n. 163/2006 prevede che il presidente della Commissione giudicatrice di una gara pubblica debba essere scelto fra i dirigenti o i funzionari con funzioni apicali della stazione appaltante; analogamente l'art. 84, comma 8 del medesimo Decreto Legislativo prevede che i componenti dell'Organo Tecnico della Commissione giudicatrice debbano appartenere alla stazione appaltante.

La norma, evidentemente, sottolinea lo stretto rapporto che deve esistere fra la stazione appaltante – cioè l'ente che bandisce la gara e che nomina la Commissione giudicatrice – e il bene che viene acquisito mediante la gara. Infatti, la presenza nella Commissione di gara di soggetti che ricoprono cariche dirigenziali all'interno dell'ente, garantisce una attenta e puntuale selezione delle offerte, in modo da consentire che la scelta ricada sui concorrenti che possano fornire ciò di cui effettivamente la stazione appaltante necessita.

Come dire: non un prodotto fra tanti, uno "standard", ma proprio "quel" prodotto, che corrisponde il più fedelmente possibile alle peculiarità del soggetto che bandisce la gara. Ma come interpretare questi criteri allorquando la stazione appaltante è una Centrale di Committenza, cioè un soggetto al quale è devoluto – di solito sulla base di norme regionali – il compito di effettuare acquisti (nel senso di "gare d'appalto", cioè anche con riferimento all'acquisizione di lavori e servizi, non soltanto di forniture) per conto di soggetti terzi, che poi saranno i beneficiari delle prestazioni appaltate?

La funzione delle centrali di committenza è stata esaltata dalle recenti norme in materia di contenimento della spesa pubblica che le hanno rese strumento obbligatorio di acquisto per i piccoli Comuni (fra le norme in materia, in particolare ricordiamo l'art. 9 della Legge n. 89/2014 e l'art. 23 ter della Legge n. 114/2014), sul presupposto che – attraverso l'acquisto centralizzato di beni, servizi e lavori per più amministrazioni locali – fosse garantito un consistente risparmio di scala per la spesa pubblica, oltre ad un sensibile alleggerimento degli aspetti burocratici legati all'esperimento delle gare pubbliche.

E, così, invece di una gara per ogni ente, si è ipotizzato di "centralizzare" le commesse, in modo da soddisfare con una sola gara la domanda aggregata di più soggetti, magari spuntando anche un prezzo più favorevole. Ma in questo modo, si rischiava di perdere il contatto con le esigenze più puntuali di ciascuna realtà locale, forse anche scivolando verso la eccessiva "standardizzazione" dei prodotti e dei servizi (magari andrebbe un po' meglio per i lavori), a discapito di piccole realtà abituate a spendere accuratamente, pur di avere un prodotto altrettanto "accurato". E, così, si è posto il problema di chi deve giudicare i concorrenti che si propongono in una gara bandita da una centrale di committenza, cioè da un soggetto che non acquista per sé, ma per altri.

La versione letterale dell'articolo 84 del Codice dei contratti pubblici prevede che il presidente e i commissari devono provenire dalla "stazione appaltante" e, quindi, in stretta interpretazione, da soggetti che provengono dalla stessa Centrale di Committenza.
In claris non fit interpretatio: così, basterebbe seguire pedissequamente il disposto della norma, per non sbagliare …
Per questo, in due distinte gare di appalto, con altrettanti ricorsi, è stata censurata la partecipazione di presidente e commissari provenienti dai ruoli dei soggetti destinatari delle prestazioni oggetto di gara.
Ma il Consiglio di Stato non la pensa così.

Con le due decisioni del 12 dicembre ha voluto ricordare la funzione pratica della norma, che richiama il collegamento fra il soggetto che acquista e quello che deve scegliere cosa comprare, per soddisfare esattamente le esigenze dell'amministrazione.
Infatti l'art. 84, comma 8° Dlgs. n. 163/2006 … dev'essere correttamente interpretato in combinato disposto con l'art. 3, comma 34 del medesimo D. Lgs. (relativo alle Centrali di Committenza), ragion per cui al criterio "letterale" deve sostituirsi quello "teleologico" che vede il prevalere della scelta dei Commissari fra i funzionari delle diverse Amministrazioni che potranno usufruire delle convenzioni stipulate dalle Centrali di Committenza regionali, piuttosto che unicamente fra quelli della P.A. che materialmente esperisce la gara (in termini anche Cons. St., 28/3/2014, n. 1498).

E, analogamente, il presidente della commissione deve essere scelto tra i dirigenti o tra i funzionari della diversa amministrazione (rispetto a quella che gestisce la gara) … in favore della quale sarà resa la prestazione contrattuale dovuta dall'impresa selezionata e nell'interesse della quale la Centrale di Committenza ha amministrato la gara.
Dunque, avanti con il criterio sostanzialistico e si metta – per ora – all'angolo l'interpretazione meramente letterale, che, forse, avrebbe eccessivamente rischiato di allontanare le scelte delle centrali di committenza dalle necessità dei loro "clienti".

*Studio Lipani-Catricalà & Partners


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