Lavori Pubblici

Consiglio di Stato: dismissioni immobiliari con regole privatistiche

Roberto Mangani

Le procedure di dismissione di immobili conferiti da un ente previdenziale a un fondo immobiliare sono sottratte alle regole dell'evidenza pubblica e disciplinate dalle norme di diritto privato.

Le procedure di dismissione di immobili conferiti da un ente previdenziale a un fondo immobiliare sono sottratte alle regole dell'evidenza pubblica e disciplinate dalle norme di diritto privato. Conseguentemente, le controversie sorte in relazione allo svolgimento di tali procedure non rientrano nella giurisdizione amministrativa e appartengono invece alla giurisdizione del giudice ordinario.
Questi principi si trovano enunciati nella sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 1 ottobre 2014, n. 4882 , che nell'operare queste affermazioni offre interessanti chiavi interpretative volte a meglio definire il quadro normativo sul tema, quanto mai attuale, della dismissione di immobili pubblici.
Il fatto. La Cassa nazionale di previdenza e assistenza dei ragionieri e periti commerciali aveva costituito un fondo immobiliare cui aveva conferito i propri immobili da dismettere.

La Società di gestione del risparmio (Sgr), in qualità di gestore di detto fondo, aveva inviato agli inquilini degli immobili ad uso residenziale una proposta di vendita. Uno degli inquilini aveva promosso ricorso al giudice amministrativo contro tale proposta, ritenendo che la stessa violasse i diritti ad esso garantiti dalla normativa speciale. Il Tar Lazio ha dichiarato inammissibile il ricorso, ritenendo che sulla controversia insorta non sussistesse la giurisdizione del giudice amministrativo.

La posizione del Tar Lazio. A sostegno di questa posizione il giudice amministrativo di primo grado ha sviluppato un iter argomentativo che in realtà in più di un passaggio lascia perplessi.
Non convince in primo luogo il presupposto di partenza su cui si fonda tutto il successivo ragionamento, e cioè che gli immobili non sarebbero di proprietà del fondo immobiliare cui sono stati conferiti, essendo in realtà rimasti nella titolarità della Cassa previdenziale conferente. Questa affermazione viene giustificata alla luce del fatto che il fondo immobiliare non avrebbe soggettività giuridica, e non potrebbe quindi essere titolare di diritti, tra cui appunto il diritto di proprietà.
Sulla base di questo presupposto iniziale, il Tar Lazio sviluppa le successive argomentazioni. Gli immobili sarebbero rimasti in proprietà della Cassa previdenziale, che - trasformata in associazione a seguito del Dlgs 509/94 – manterrebbe una natura sostanzialmente pubblica. Ciò in virtù della vigilanza ministeriale cui è sottoposta e del controllo successivo della Corte dei Conti sulla relativa attività, e tenuto altresì conto della funzione assistenziale e previdenziale che assolve e dell'obbligatorietà dell'iscrizione da parte dei membri della relativa categoria professionale.
Ciò porterebbe alla conclusione che, in linea generale, l'attività della Cassa è sottoposta al sindacato del giudice amministrativo. Tuttavia, nel caso specifico, la controversia sollevata dal ricorrente avrebbe ad oggetto esclusivamente la determinazione del prezzo di compravendita dell'immobile, rispetto alla quale non vi sarebbe alcuno spazio di valutazione discrezionale.
Ne consegue che tale controversia riguarderebbe atti negoziali in senso stretto, come tali privi di qualunque contenuto di natura provvedimentale. Da qui l'affermazione della giurisdizione del giudice ordinario, deputato appunto a decidere sulle controversie relative ad atti che non siano di natura amministrativa ma espressione dell'autonomia negoziale dell'ente.

La sentenza del Consiglio di Stato. Contro la decisione del giudice amministrativo di primo grado hanno proposto appello sia l'originario ricorrente che la Cassa di previdenza e la Sgr gestore del fondo immobiliare.
Il Consiglio di Stato, pur ribadendo le conclusioni del Tar Lazio in merito alla sussistenza nel caso di specie della giurisdizione del giudice ordinario, ha totalmente ribaltato il percorso argomentativo che porta a tale conclusione.

La prima affermazione – che nega alla radice il presupposto su cui si era basato tutto il successivo iter logico seguito dal giudice di primo grado – riguarda la titolarità dei beni immobili in questione. Secondo il Consiglio di Stato, è indubbio che tali beni siano di proprietà del fondo immobiliare, cui l'ente previdenziale li ha conferiti. Ciò in quanto non si può negare che il fondo immobiliare – a prescindere dalle diverse tesi in merito alla esatta individuazione della sua natura giuridica – costituisce comunque un centro di imputazione giuridica dotato di una soggettività autonoma.
Questa affermazione – del tutto condivisibile – porta alla logica conseguenza che gli immobili conferiti al fondo escono dalla sfera giuridica dell'ente conferente e rientrano nella piena proprietà e disponibilità del fondo. Quest'ultimo è uno strumento di diritto privato gestito da un soggetto – la Sgr – che, in considerazione della sua natura e delle caratteristiche che ne contraddistinguono l'attività, opera a sua volta con logiche e attraverso modalità tipicamente privatistiche.

Già questa netta affermazione sarebbe di per sé sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice ordinario sulle controversie che sorgano nell'ambito di procedure di dismissione poste in essere dalla Sgr relativamente a beni di proprietà del fondo immobiliare da essa gestito. Tuttavia il Consiglio di Stato aggiunge altre argomentazioni a sostegno di questa conclusione, che vale la pena di richiamare in quanto contribuiscono a delineare il quadro relativo alla disciplina che caratterizza le dismissioni immobiliari poste in essere dalle casse di previdenza.
Il giudice amministrativo di secondo grado afferma infatti che le Casse di previdenza sono a tutti gli effetti persone giuridiche di diritto privato, come si ricava dalla disciplina che ha regolato la loro trasformazione. Non assume alcun rilievo, in senso contrario, la circostanza che esse siano inserite nell'elenco elaborato dall'Istat ai fini dell'inclusione dei soggetti che vi siano ricompresi nel conto consolidato dello Stato. Tale elenco, infatti, vale solo ai suddetti fini ma non è certo idoneo a far assumere ai soggetti interessati la qualifica di ente pubblico, laddove la normativa di riferimento ne delinei la natura privatistica.

Né può essere chiamata in causa, per affermare il carattere pubblicistico delle Casse di previdenza, la circostanza che l'attività di previdenza ed assistenza a favore dei propri iscritti, che rappresenta l'attività istituzionale di tali soggetti, continui ad avere, anche dopo la loro trasformazione in persone giuridiche private, un indubbio rilievo pubblicistico, come è confermato chiaramente da alcuni indici, quali il potere di ingerenza e vigilanza ministeriale e il controllo della Corte dei Conti sulla relativa attività.
È infatti innegabile che l'attività istituzionale delle Casse di previdenza si connoti in termini pubblicistici. Ma ciò non ha alcun impatto sulla loro natura giuridica, che resta di diritto privato, con la conseguenza che per tutte le attività diverse da quelle propriamente istituzionali le Casse agiscono non nell'ambito pubblicistico ma in quello privatistico, in coerenza con le loro caratteristiche strutturali.

La vendita del proprio patrimonio immobiliare fuoriesce dalle funzioni pubblicistiche per rientrare in quella sfera di attività rispetto alle quali le Casse di previdenza utilizzano, conformemente alla loro natura, la loro capacità di diritto privato.
Nel caso di specie, sottolinea il Consiglio di Stato, questa capacità di diritto privato ha trovato espressione nell'istituzione di un fondo immobiliare e nel successivo conferimento allo stesso dei propri immobili. Ma in termini più generali, il principio affermato è che la dismissione del patrimonio immobiliare delle Casse di previdenza rientra nella capacità negoziale privata delle stesse ed è quindi disciplinata dalle regole proprie del diritto civile. Circostanza che, sotto il profilo della giurisdizione, rafforza la conclusione secondo cui le controversie relative a tale attività appartengono alla cognizione del giudice ordinario.

Considerazioni sui processi di dismissione dei patrimoni immobiliari pubblici. In un momento in cui i processi di dismissione di patrimoni immobiliari riconducibili in senso lato a soggetti appartenenti all'area pubblicistica assumono una rilevanza primaria, anche in relazione all'esigenza di riduzione del debito pubblico, le affermazioni contenute nella sentenza in commento offrono lo spunto per qualche riflessione di carattere generale.
In primo luogo, emerge che i processi di dismissione di immobili che fanno capo a soggetti che, pur avendo natura privatistica, svolgono anche funzioni di tipo pubblicistico, restano comunque regolati dalla norme proprie del diritto privato. In sostanza, ancorché l'attività istituzionale svolta da un determinato soggetto porti all'attrazione dello stesso in un ambito di tipo pubblicistico – come appunto nel caso delle Casse di previdenza – ciò non ha alcuna influenza rispetto alle attività correlate alla dismissione del patrimonio immobiliare di pertinenza, che restano disciplinate dalle norme del codice civile, coerentemente alla natura giuridica privata del soggetto stesso.
Sotto questo profilo, quindi, vi è una netta distinzione tra attività amministrativa, che l'ente svolge in relazione alle sue funzioni pubblicistiche, e attività negoziale di diritto privato, posta in essere in relazione a tutte quelle altre funzioni sganciate da profili pubblicistici, come appunto la gestione e dismissione del patrimonio immobiliare.

La seconda considerazione attiene allo strumento dei fondi immobiliari. La pronuncia ribadisce con forza la loro natura privatistica e la conseguente sottoposizione della loro attività alle regole proprie del diritto civile. Ulteriore naturale conseguenza è che le procedure di dismissione degli immobili poste in essere dalla Sgr che gestisce il fondo si svolgono in un ambito totalmente privatistico.
Si tratta di un'affermazione del tutto condivisibile, che si pone in piena coerenza con le caratteristiche proprie dello strumento. Il fondo immobiliare è qualificato in termini di «patrimonio autonomo» gestito in autonomia da una Sgr e separato dal patrimonio dei partecipanti, secondo la definizione contenuta nel Testo unico della finanza che contiene anche i tratti essenziali della relativa disciplina. È uno strumento di finanza immobiliare, che opera secondo logiche di mercato e sulla base di un regime che è quello tipico dell'investitore privato.

Ne risulta con evidenza la sua natura privatistica e la conseguente sottoposizione della relativa attività alle norme proprie dell'ordinamento civile. Questa conclusione, peraltro, deve ritenersi valida a prescindere dalla natura dei soggetti sottoscrittori del fondo, e quindi anche nell'ipotesi in cui esso sia stato istituito da un ente pubblico ai fini del conferimento nello stesso dei propri immobili.

In questo caso si porrà un problema di applicazione di norme pubblicistiche nella fase di istituzione del fondo, e in particolare in relazione alle modalità con cui l'ente pubblico seleziona la Sgr chiamata a istituire e gestire il fondo stesso. Ma una volta che questo sia stato istituito, l'intera sua attività si svolgerà secondo le norme proprie del diritto privato, senza che possa avere alcuna influenza in senso contrario la circostanza che il soggetto sottoscrittore del fondo sia un ente pubblico.


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