Lavori Pubblici

Disco verde al decreto Pa: dall'Anac alle white list, cosa cambia per le costruzioni

Giuseppe Latour

La riforma viene approvata alla Camera e diventa di fatto definitiva, dal momento che non ci sono altre modifiche in vista al Senato

Soppressione dell'Avcp, eliminazione parziale dell'incentivo alla progettazione interna della Pa, proroga delle centrali di committenza, misure per i tribunali amministrativi regionali. E ancora: novità sulle white list, controlli sulle varianti, commissariamenti. Il decreto di riforma della pubblica amministrazione (Dl n. 90/2014) viene approvato alla Camera e diventa di fatto definitivo, dal momento che non ci sono altre modifiche in vista al Senato. Vediamo, articolo per articolo, cosa cambia per il settore degli appalti con la legge di conversione.

Il testo approvato (si veda da pagina 60 del pdf)

LE NORME IN DETTAGLIO (Il Dossier Camera dei deputati, si vedano gli articoli di interesse per questa rivista, come indicati nella parte sotto)

Articolo 13 - Incentivi alla progettazione

Dalla cancellazione al nulla di fatto. L'incentivo per la progettazione interna della Pa, nel testo finale approvato dalla Camera, esce modificato ma confermato nella sostanza. Un primo emendamento – criticatissimo – ha infatti cancellato l'incentivo del due per cento per i tecnici della Pa, prima confinato ai soli dirigenti. Un nuovo emendamento del relatore ha rimesso mano alle regole in materia. E ha stabilito che «le pubbliche amministrazioni destinano ad un fondo per la progettazione e l'innovazione risorse finanziarie in misura non superiore al due per cento degli importi posti a base di gara di un'opera o di un lavoro».

Da questo fondo bisognerà attingere al momento della realizzazione delle singole opere. «L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione sono ripartite, per ogni singola opera o lavoro, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale». A dividersele saranno il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo. Gli importi saranno comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione.

Una clausola stabilisce dei tetti massimi per i bonus. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare, per il personale con qualifica non dirigenziale, l'importo del cinquanta per cento e, per il personale con qualifica dirigenziale, l'importo del venticinque per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo per la progettazione e l'innovazione sarà «destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa per centri di costo nonché all'ammodernamento ed efficientamento dell'ente e dei servizi ai cittadini».

Articolo 19 – Soppressione Avcp
Alla fine prevale la linea più dura e la nuova Autorità anticorruzione guidata da Raffaele Cantone mette da subito il cappello su tutte le competenze dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, senza lasciare nulla al ministero delle Infrastrutture. L'Avcp, in base all'articolo 19, viene soppressa, con l'immediata cancellazione di presidente e Consiglio, e le sue funzioni passano all'Anac, "che vi provvede" ereditando "le risorse umane, strumentali e finanziarie" della defunta Autorità, nelle more dell'approvazione di un piano di riordino. Questo piano dovrà̀ essere presentato al presidente del Consiglio dei ministri entro il 31 dicembre e dovrà dare la parola definitiva su una riduzione delle spese di funzionamento di almeno il 20% e sulla riorganizzazione delle risorse umane, finanziarie e strumentali di via di Ripetta: è qui che si deciderà il destino dei 301 dipendenti e della tassa sulle gare, che vale circa 50 milioni di euro all'anno.
Dalla soppressione arriveranno risparmi per circa 1,5 milioni all'anno, che coincidono grossomodo con gli oneri legati a Consiglio e presidente. Il personale attualmente in servizio all'Anac confluisce in un unico ruolo insieme al personale della soppressa Avcp.

Articolo 23 – Subentro Regione Lombardia in partecipazione Provincia (nodo Milano-Serravalle)
Con la legge n. 56 del 2014 che ridefinisce a partire dal 2015 il sistema delle Province si è aperto anche tutto il problema legato alle società partecipate dall'ente provinciale. Questo articolo prevede il trasferimento alla Regione Lombardia delle partecipazioni detenute dalla Provincia di Milano, di Monza e Brianza. Il provvedimento avrà riflessi notevoli perché si trasferiscono sul tavolo della Regione i nodi legati alla cessione della Milano Serravalle-Milano Tangenziali Spa (società che detiene il 76% dell'autostrada Pedemontana), ma non solo visto che tra le partecipate ci sono 5 società in totale in ambito autostradale, 3 nei trasporti (in particolare SEA), 4 nel settore acque, una nello smaltimento rifiuti. Più altre 8 aziende - si legge nel sito della Provincia - tra cui anche una quota minima del 2% di Arexpo (la spa che detiene l'area di Expo 2015) che passando alla Regione darà al Pirellone quasi il 37% delle quote e facendone il socio di maggioranza.

Centrali di committenza, arriva la proroga (articolo 23-ter)
L'emendamento approvato stabilisce che «le disposizioni di cui al comma 3-bis dell'articolo 33 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163», relative all'obbligo di passare attraverso le centrali di committenza per i Comuni non capoluogo di provincia, si applicano a partire dal primo gennaio del 2015, «quanto all'acquisizione di beni e servizi» e dal primo luglio del 2015 «quanto all'acquisizione di lavori». Una clausola disciplina la fase transitoria e stabilisce che «sono fatte salve le procedure avviate nelle more dell'entrata in vigore della presente disposizioni». Quindi, coloro che si sono attivati prima della proroga potranno portare a termine le procedure. «Per i Comuni istituiti a seguito di fusione», invece, l'obbligo di passare attraverso la centrale di committenza decorre «dal terzo anno successivo a quello di istituzione».
Vengono, poi, previste una serie di eccezioni alla regola. Per evitare rallentamenti in fase di ricostruzione, le disposizioni relative alle centrali di committenza non si applicano alle acquisizioni di lavori, servizi e forniture da parte degli enti pubblici impegnati nelle aree del terremoto in Abruzzo e di quello in Emilia Romagna. Infine, i Comuni con una popolazione superiore ai 10mila abitanti «possono procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore ai 40mila euro».

Articolo 24 - Agenda per la semplificazione
Entro il 31 ottobre 2014 il Consiglio dei ministri dovrà predisporre d'intesa con la Conferenza Unificata una Agenda per la semplificazione. Inoltre, entro sei mesi dal 25 giugno, le amministrazioni statali devono concordare con la conferenza unificata l'introduzione di moduli unici nazionali sulle diverse procedure. Per l'edilizia è già stato fatto.

Articolo 29 – White list
Vengono rafforzate le white list per le attività più esposte al rischio di infiltrazione mafiosa: trasporto di materiali, trasporto di rifiuti, estrazione e fornitura di inerti, confezionamento e fornitura di calcestruzzo, noli, forniture di ferro lavorato, guardiania dei cantieri. Con una modifica alla legge n. 190 del 2012, viene stabilito che in questi casi la documentazione antimafia, sia nella forma della comunicazione che in quella dell'informazione, è sempre acquisita dalle stazioni appaltanti mediante consultazione, anche in via telematica, degli elenchi tenuti presso le prefetture. In altri termini, l'iscrizione diventa un passaggio essenziale per verificare l'assenza di pregiudizi nella materia dell'antimafia.

Articolo 30 – Unità speciale Expo
L'articolo 30 attribuisce al presidente dell'Anac compiti di «alta sorveglianza» sulle procedure per le opere Expo 2015, avvalendosi di «Unità operativa speciale» con personale distaccato ad hoc, anche della Guardia di Finanza.
Cantone e il suo staff dovranno in particolare: a) verificare la legittimità degli atti di affidamento ed esecuzione dei contratti di lavori, servizi e forniture; b) usare i poteri ispettivi e di accesso alle banche dati già attribuiti all'Avcp.
Dopo lo scandalo che ha portato all'arresto del dirigente Expo Angelo Paris ma anche a quello di uno dei più importanti manager della Regione Lombardia, il direttore generale di Infrastrutture Lombarde Antonio Rognoni, è stata dunque predisposta un'unità speciale sotto il controllo dell'Enac per verificare la trasparenza negli appalti. Questa unità potrà agire al massimo fino al 31 dicembre del 2016.

Articolo 32 – Imprese coinvolte in inchieste, possibile commissariamento del cantiere
Per imprese appaltatrici coinvolte in inchieste per corruzione, "ovvero in presenza di rilevanti situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili a un'impresa aggiudicataria ...", il presidente dell'Anac può proporre al prefetto l'estromissione dall'impresa del soggetto coinvolto o la gestione straordinaria e temporanea dell'impresa «limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto». In sede di conversione la norma è stata estesa anche ai concessionari e ai general contractor.

Articolo 33 – Pareri transattivi Expo spa
Tempi stretti, strettissimi perché l'Expo 2015 è alle porte così il decreto prevede che la società organizzatrice possa avvalersi dell'Avvocatura Generale dello Stato con i suoi pareri in merito a controversie che possono nascere in merito all'esecuzione di contratti di lavoro, servizi o forniture. L'Avvocatura è tenuta a segnalare il suo parere entro dieci giorni per arrivare il prima possibile ad una transazione.

Articolo 34 – Contabilità Expo
Il decreto fa rientrare nella contabilità speciale assegnata al Commissario unico delegato, Giuseppe Sala, per quanto riguarda compensi o rimborsi spese dei componenti della sua stessa segreteria e di altri incarichi specifici da lui assegnati per determinate professionalità. Le spese non sono a carico dello Stato ma direttamente di Expo.

Articolo 36 - Monitoraggio finanziario grandi opere
Viene esteso a tutte le "grandi opere" di legge obiettivo il sistema sperimentale di tracciamento dei pagamenti finora utilizzato solo per alcuni interventi strategici e per il Grande progetto Pompei. In pratica l'articolo 36 prevede che il tracciamento finanziario dei pagamenti relativi ai contratti aventi ad oggetto la realizzazione di infrastrutture e di insediamenti strategici (ex legge obiettivo, ora nel Codice dei contratti pubblici, Dlgs 12 aprile 2006, n. 163), venga effettuato secondo le particolari modalità e procedure definite dal Cipe, da ultimo con la deliberazione n. 45 del 2011, sulla base delle proposte del Comitato di coordinamento per l'alta sorveglianza delle grandi opere.

Articolo 37 - Varianti in corso d'opera
Le varianti in corso d'opera, indicate in base all'articolo 132 del Codice appalti, saranno passate al setaccio della nuova Autorità anticorruzione, che dovrà verificare la presenza di eventuali abusi. In base alle nuove regole andranno "trasmesse, unitamente al progetto esecutivo, all'atto di validazione e ad apposita relazione del responsabile del procedimento", entro trenta giorni dall'approvazione da parte della stazione appaltante. Ma non tutte.
A finire direttamente sotto la lente di Cantone saranno solo le varianti degli appalti superiori alla soglia comunitaria (5,186 milioni di euro) e che comportano una modifica superiore al 10% del prezzo originario dell'opera. Sotto i fari finiranno anche le modifiche giustificate da errori progettuali, prima escluse, ma non quelle per "rinvenimenti imprevisti" e innovazioni normative. Diverso il regime per gli appalti inferiori alla soglia comunitaria. In questo caso le varianti sono comunicate all'Osservatorio dell'Autorità, «tramite le sezioni regionali», senza esclusioni. Per chi tentasse di eludere i controlli sono previste sanzioni comprese tra 25.822 e 51.545 euro.

Articoli 38-39-40 – Processo amministrativo, semplificazioni in materia di appalti
Con l'articolo 38 viene semplificata la procedura per l'emanazione di un decreto del presidente del Consiglio dei ministri, già previsto, che dovrà disciplinare la sperimentazione del processo amministrativo telematico.

Con l'articolo 39 arriva una stretta sulle irregolarità delle dichiarazioni sostitutive relative al possesso di requisiti per partecipare alle gare pubbliche. Per le irregolarità essenziali, viene prevista l'applicazione di sanzioni nei confronti del concorrente responsabile, in misura non inferiore all'uno per mille e non superiore all'uno per cento del valore della gara e comunque non superiore a 50mila euro. In aggiunta, al concorrente è fissato un termine, non superiore a dieci giorni, per regolarizzare le dichiarazioni, pena l'esclusione dalla gara. Invece, in presenza di irregolarità non essenziali non sono applicate né sanzioni né viene richiesta la loro regolarizzazione.
Viene anche previsto che ogni variazione intervenuta, anche in virtù di una pronuncia giurisdizionale, successivamente alla fase di ammissione, regolarizzazione o esclusione delle offerte non rileva ai fini del calcolo di medie nella procedura, né per l'individuazione della soglia di anomalia delle offerte. Queste disposizioni troveranno applicazione "alle procedure di affidamento indette successivamente alla data di entrata in vigore del provvedimento".

Infine, l'articolo 40 mira ad accelerare i tempi del processo amministrativo nel contenzioso sugli appalti pubblici. Viene così prevista, oltre alla possibilità di decisione immediata del giudizio già nell'udienza cautelare, la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata ad una udienza fissata d'ufficio e da tenersi entro 45 giorni dalla scadenza del termine per la costituzione delle parti. Inoltre, nel caso di provvedimenti cautelari, il giudice subordina l'esecuzione a una cauzione.

Articolo 41 – Freno alle liti temerarie
Arriva l'attesa stangata contro le liti temerarie. "Allo scopo di contrastare la proliferazione di controversie pretestuose o defatigatorie", viene dato il potere al giudice di condannare, anche d'ufficio, "la parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, quando la decisione è fondata su ragioni manifeste". In aggiunta, in caso di appalti pubblici, il potere oggi concesso al giudice di applicare una sanzione pecuniaria in caso di lite temeraria viene rafforzato: la sanzione potrà arrivare fino all'un per cento del valore del contratto, "allorché si rivelasse superiore al quintuplo del contributo unificato dovuto per il ricorso introduttivo del giudizio".


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