edilizia privata

Recupero edilizio/1: sconto del 50% anche su demolizione e ricostruzione

Con il decreto 69/2013 questi interventi rientrano nella ristrutturazione edilizia, dunque con spesa detraibile in dieci anni, anche se il nuovo edificio non rispetta la sagoma di quello pre-esistente
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Il decreto legge del Fare (n. 69 del 2013, convertito nella legge 9 agosto 2013, n. 98), ha introdotto una significativa novità nella definizione legale di ristrutturazione edilizia poiché ha compreso in questa categoria (anziché in quella della nuova edificazione) tutti gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici che conservino il volume preesistente modificando la sagoma originaria.
Al di là dei significativi risvolti riguardanti il sistema dei controlli in materia edilizia, il passaggio delle opere di demolizione e ricostruzione senza il rispetto della sagoma originaria dalla categoria della nuova edificazione a quella della ristrutturazione edilizia determina l'effetto non trascurabile di poter utilizzare per questa specifica fattispecie anche gli incentivi fiscali previsti dall'art. 16-bis del Dpr n. 917 del 1986 e dalle disposizioni successive e integrative.
Infatti, l'art. 16-bis richiama, ai fini dell'applicazione degli incentivi, l'art. 3, comma 1, lett. d), del Dpr n. 380 del 2001 il quale contiene sia la definizione generale di ristrutturazione edilizia che l'indicazione specifica degli interventi di demolizione e ricostruzione.

LA DEMOLIZIONE E RICOSTRUZIONE
Occorre subito evidenziare che la «demolizione e ricostruzione» non costituisce una tipologia edilizia a sé stante ma rappresenta una modalità attraverso cui eseguire gli interventi.
Tale modalità realizzativa può rientrare sia nel novero degli interventi di ristrutturazione edilizia (sia leggera che pesante) che in quelli di nuova costruzione e l'elemento distintivo è rappresentato proprio dal mantenimento o meno della volumetria preesistente. In precedenza, anche il mantenimento della sagoma originaria costituiva un requisito fondamentale per comprendere tale modalità di intervento nella categoria della ristrutturazione edilizia.

LE ALTRE NOVITÀ DEL DL 69/2013
La novella normativa introdotta con il decreto del Fare ha riguardato anche altri aspetti rilevanti connessi direttamente con il tema della demolizione e ricostruzione:
a) relativamente a immobili sottoposti a vincoli culturale e/o paesaggistico di cui al Dlgs n. 42 del 2004, e successive modificazioni, la demolizione e ricostruzione può essere qualificata come ristrutturazione edilizia soltanto nel caso in cui sia rispettata, oltre ovviamente al volume, la sagoma dell'edificio preesistente;
b) rientrano nella tipologia della ristrutturazione edilizia anche gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché alla condizione che sia possibile accertarne la preesistente consistenza;
c) per effetto della soppressione della modifica di sagoma tra le caratteristiche della «ristrutturazione pesante» di cui all'art. 10, comma 1, lett. c), del Dpr n. 380 del 2001, il permesso di costruire non è più necessario per tutti gli interventi di ristrutturazione edilizia che modificano la sagoma preesistente (e, quindi, anche quelli che comportano demolizione e ricostruzione) con la conseguenza che la Scia può essere utilizzata per gli interventi di ristrutturazione con modifica della sagoma tranne che nei seguenti casi:
a. le opere di ristrutturazione riguardino immobili sottoposti a vincoli di cui al Dlgs 42/2004;
b. i Comuni con un delibera da adottare entro il 30 giugno del 2014 individuano, all'interno delle zone A (o quelle equipollenti in base alle previsioni delle leggi regionali), le aree nelle quali la Scia non è applicabile mentre, nelle restanti aree interne alle medesime zone A, la Scia è comunque applicabile ma i lavori possono essere iniziati decorsi trenta giorni.
Sul piano sistematico, si può rilevare che il regime della Scia è stato esteso, sebbene in modo parziale e condizionato, agli interventi di ristrutturazione edilizia comportanti modifica della sagoma (siano essi eseguiti con o senza demolizione e ricostruzione).
Il regime delineato dal legislatore prevede ora per gli interventi di ristrutturazione edilizia con modifica di sagoma (comportanti o meno la demolizione e ricostruzione) un criterio di riparto tra i titoli edilizi fondato non più esclusivamente sulle caratteristiche intrinseche dell'intervento ma anche in ragione della sussistenza di qualità peculiari dell'edificio o delle zone in cui esso risulti inserito.

TESTO UNICO E LEGGE LOMBARDIA
L'attuale disciplina normativa è però il frutto di una evoluzione rispetto alla prima codificazione di questa fattispecie avvenuta con il Testo unico dell'Edilizia entrato in vigore nel 2001.
Il legislatore, con l'auspicata codificazione della materia, aveva deciso di disciplinare anche le opere di «demolizione e ricostruzione» le quali venivano inserite nella categoria della ristrutturazione edilizia ma solo in presenza del duplice necessario requisito della conservazione di sagoma e volume preesistenti.
La Regione Lombardia, dopo pochi anni, aveva riproposto in termini diversi la questione prevedendo, all'art. 27, comma 1, lett. d), della legge 12/2005, che l'unica condizione necessaria a comprendere nella nozione di ristrutturazione edilizia l'intervento di demolizione e ricostruzione fosse quella del mantenimento del volume preesistente.
In seguito, su rinvio del Tar della Lombardia di Milano, la Corte costituzionale con la sentenza n. 309 del 2011, dopo aver riconosciuto alla norma sulla ristrutturazione con demolizione e ricostruzione contenuta nel predetto art. 3 del Dpr n. 380 del 2001 la natura di principio generale della materia, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 27 della Lr 12/2005 per contrasto con l'art. 117, comma 3, della Costituzione (il quale impone, nelle materie rimesse alla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, il rispetto dei principi contenuti nelle leggi statali).
La Corte costituzionale ha applicato con rigore i principi costituzionali relativi al riparto di competenze tra Stato e Regioni ma non v'è dubbio che il tema posto dalla norma della Lombardia fosse di sicura rilevanza presentando indubbi vantaggi tanto per gli operatori che per la collettività in quanto garantiva la necessaria flessibilità nel recupero dell'esistente mediante la facoltà di conservare il volume agendo con interventi intensi sulla tipologia e la sagoma dell'edificio.

DL 69, LA VERA NOVITÀ
Con la novella contenuta nell'art. 30 del Dl n. 69 del 2013 e la successiva legge di conversione n. 98 del 2013, il legislatore nazionale è intervenuto direttamente sulla norma di principio riconoscendo così la validità della scelta seguita dalla Regione Lombardia, soprattutto in un periodo di forte crisi economica come è quello attuale.
La ratio normativa sottesa a tale disposizione era (ed è) di tutta evidenza: consentire in via ordinaria e con il ricorso al titolo edilizio diretto il recupero di edifici esistenti anche attraverso profonde modifiche ma usufruendo del vantaggio connesso alla tipologia della ristrutturazione edilizia rappresentato dal diritto di conservare le caratteristiche dell'immobile preesistenti alle norme urbanistiche più restrittive eventualmente entrate in vigore successivamente.
A differenza della nuova edificazione che presuppone il rispetto totale della disciplina vigente al momento in cui il titolo edilizio assume efficacia, la ristrutturazione edilizia è un intervento volto alla conservazione e al rinnovamento di edifici esistenti con la conseguenza che sussiste il diritto del proprietario di mantenere i parametri edilizi e urbanistici dell'edificio (tra cui altezze, distanze, destinazione d'uso, volumi, superfici) a prescindere dai mutamenti successivi della disciplina urbanistica in virtù del principio tempus regit actum (vedi, ex multis Tar Puglia, sez. Lecce, 2341/2006).

QUANDO BISOGNA ADEGUARSI AL PRG
Il diritto di mantenere il parametro urbanistico non conforme alla norma sopravvenuta viene meno, con il conseguente obbligo di adeguamento, ove il progetto preveda comunque una modifica del parametro medesimo (a titolo esemplificativo, se il preesistente edificio aveva un altezza di 10 metri, modificando tale parametro occorre rispettare l'altezza massima di 7 metri eventualmente imposta dal piano regolatore vigente).
Pertanto, se mediante demolizione e ricostruzione viene mantenuto inalterato il volume preesistente (e, quindi, la classificazione dell'intervento rimane di ristrutturazione edilizia), gli altri parametri edilizi (altezza, distanze, superficie coperta, destinazione d'uso ecc.) possono essere mantenuti se non vengono modificati: nel caso in cui si verifichi una modifica di tali parametri singolarmente presi, è necessario adeguarsi alle norme sopravvenute del piano regolatore.
L'utilizzo della tipologia della ristrutturazione edilizia presenta l'indubbio vantaggio di garantire una maggiore flessibilità nel riuso del patrimonio edilizio esistente, garantendo la fattibilità economica degli interventi edilizi senza necessità di consumazione ulteriore del suolo inedificato.
Se infatti, il limite per beneficiare della tipologia della ristrutturazione è rappresentato dal mantenimento del volume originario, il riutilizzo del patrimonio esistente può avvenire ora in modo significativo visto che non è più necessario il mantenimento della sagoma.

RIEPILOGANDO
Riepilogando, la disciplina vigente dopo l'entrata in vigore del decreto legge del Fare prevede ora che la demolizione e ricostruzione rientra nella tipologia della ristrutturazione edilizia se viene mantenuto inalterato unicamente il volume; il titolo edilizio necessario è il permesso di costruire (in alternativa alla Dia), se l'intervento comporta la modifica delle superfici, dei prospetti, della destinazione d'uso (se l'immobile ricade in zona A), l'aumento delle unità immobiliari (qualificabile, in questi casi come ristrutturazione edilizia «pesante»), ovvero se comporta modifica della sagoma per immobili vincolati ex Dlgs n. 42 del 2004 o compresi nelle aree individuate dal Comune nell'ambito delle zone A; negli altri casi, il regime applicabile è quello della Scia.
Infatti, essendo la demolizione e ricostruzione una modalità di intervento e non una tipologia edilizia, essa può riguardare interventi di ristrutturazione edilizia qualificata come «pesante» (ex art. 10, comma 1, lett. c, Dpr n. 380 del 2001), di ristrutturazione edilizia «leggera» (in via residuale quando non si tratti di ristrutturazione pesante) e di nuova edificazione.

L'ESTENSIONE DELLA SCIA
L'estensione del regime della Scia (sebbene parzialmente, come appena esaminato) agli interventi di ristrutturazione con modifica di sagoma (con o senza demolizione e ricostruzione) comporta, oltre alla facoltà di mantenere la volumetria e gli altri parametri urbanistici, la gratuità del titolo edilizio e l'esclusione della sanzione penale e di quella amministrativa di natura demolitoria, in caso di abuso edilizio.
L'attrazione nell'ambito della tipologia edilizia della ristrutturazione di interventi di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma che prima avrebbero comportato, stante la qualificazione come nuova edificazione, l'obbligo di adeguarsi completamente alle (eventualmente) sopravvenute norme urbanistiche comunali, determina quindi un oggettivo ampliamento delle facoltà del proprietario (il quale potrà conservare superfici, destinazioni e volumi preesistenti) e un risparmio in termini di contributo di costruzione, anche nelle ipotesi in cui l'opera sia soggetta al regime del permesso di costruire (poiché qualificabile come ristrutturazione pesante, vedi supra ovvero perché riguardante immobili vincolati ai sensi del Dlgs n. 42 del 2004 o altrimenti collocati in aree specifiche delle zone A).
Se, infatti, nel caso di ristrutturazione edilizia leggera, soggetta al regime della Scia, il contributo di costruzione non è dovuto stante la gratuità del titolo edilizio, nel caso di ristrutturazione «pesante» soggetta al regime del permesso di costruire occorre verificare, sulla base dell'orientamento giurisprudenziale e tenuto conto delle discipline regionali, se la quota del contributo di costruzione relativo agli oneri di urbanizzazione sia effettivamente dovuto.
Sul tema, l'orientamento della giurisprudenza è costante nel ritenere che gli oneri di urbanizzazione siano qualificabili come corrispettivo di diritto pubblico posto a carico del costruttore a titolo di partecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione necessarie ad adeguare la dotazione territoriale all'impatto generato dal nuovo uso dell'immobile nonché in proporzione all'insieme dei benefici che la costruzione trae da tali urbanizzazioni (in tal senso cfr. Tar Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 2/3/2012, n. 355 la quale a sua volta richiama i precedenti costituiti da Consiglio di Stato, sez. VI, sent. 25/8/2009, n. 5059 e Tar Puglia, Bari, sez. III, sent. 10/2/2011, n. 243).
Sulla base di tale qualificazione, il presupposto imponibile per il pagamento dei contributi di urbanizzazione deve essere ravvisato nel fabbisogno di una maggiore dotazione di servizi relativi all'area di riferimento, che sia indotta dalla modifica dei parametri urbanistici rilevanti (destinazione d'uso, volume e superficie) rispetto a quella stabilita nell'originario titolo abilitativo tale da determinare un aggravio quantitativo e qualitativo del carico urbanistico (Tar Lombardia, Brescia, sez. II, sent. 2/3/2012, n. 2355; Tar Lazio, Roma, sez. II, 14/11/2007 n. 11213).
La quota, invece, commisurata al costo di costruzione è sempre dovuta nelle ipotesi di opera soggetta al regime del permesso di costruire in quanto ha natura di imposta commisurata alla ricchezza prodotta.
Pertanto, se l'intervento di ristrutturazione soggetto al regime del permesso di costruire non comporta una modifica dei parametri urbanistici rilevanti tali da aumentare il fabbisogno in termini di urbanizzazioni, il relativo contributo non sarà dovuto.
Le leggi regionali possono comunque stabilire regole specifiche e diverse in ordine al pagamento degli oneri di urbanizzazione con riferimento alle diverse tipologie edilizie.

UN COMMENTO
In conclusione, non si può omettere di considerare con favore l'estensione della fattispecie della ristrutturazione edilizia alle opere di demolizione e ricostruzione con modifica della sagoma preesistente mentre deve essere mossa una critica severa alle norme sui titoli edilizi connessi che presentano un tale livello di complicazione e astrusità che occorrerebbe una decisa attività legislativa di semplificazione radicale.

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DECRETI PA E AMBIENTE
I testi definitivi e le norme per l'edilizia


Il decreto legge Pa (90/2014) è andato in «Gazzetta» (convertito) il 18 agosto, ma sembra già di un altro Governo. La spinta anticorruzione che lo caratterizzava (super-poteri all'Anac di Cantone, commissariamento delle imprese, controlli sulle varianti e sull'Expo, white list antimafia) ha già "cambiato verso" nel decreto Sblocca Italia, che ha invece deroghe e procedure speciali a raffica: trattative private per gli appalti sottosoglia e per le bonifiche, commissario Fs sulla Napoli-Bari, proroghe alle concessioni autostradali, gare a tempi ridotti per Bagnoli.
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