Lavori Pubblici

Progetto, requisiti di consorzi e reti, criteri di aggiudicazione: i nodi dei bandi-tipo per i servizi di pulizia

Paola Conio e Luca Leone

L'Autorità ha messo in consultazione (fino al 15 ottobre) la bozza dei documenti di gara standard in un settore cruciale per la gestione degli immobili pubblici. L'analisi dei punti più controversi

Con la consultazione sul "bando-tipo" relativo ai servizi di pulizia (clicca qui ), l'Avcp compie il primo e non facile passo sulla via della standardizzazione delle procedure di affidamento dei servizi connessi agli organismi edilizi. Si tratta, evidentemente, di servizi fortemente diversificati tra loro – si pensi ai servizi di pulizia, ai servizi di manutenzione, ai servizi di progettazione e direzione lavori, ai servizi di ottimizzazione energetica – che trovano, però, un minimo comun denominatore nella connessione alla gestione o alla stessa ideazione di un edificio.

È evidente che si tratti di servizi prioritari nel settore degli appalti pubblici, giacché è difficile immaginare una Pa che non necessiti di questa tipologia di prestazioni.

La consultazione indetta dall'Avcp sui bandi-tipo prioritari è dunque fondamentale per consentire alle stazioni appaltanti e agli operatori economici di evidenziare le problematiche concretamente riscontrate nei documenti predisposti e fornire un contributo concreto al loro affinamento.
Non va dimenticato, difatti, che una volta adottati, i bandi-tipo oltre ad essere cogenti per le stazioni appaltanti per le parti nelle quali indicano le cause tassative di esclusione dalle gare di appalto, costituiranno, anche per le parti facoltative, in forza del richiamo operato dall'art. 64 del Dlgs 163/2006, una linea di indirizzo estremamente significativa e forte per l'operato delle pubbliche amministrazioni e degli enti aggiudicatori.

Inoltre, ancorché l'universo dei servizi sia estremamente variegato, vi saranno delle parti dei primi bandi-tipo sviluppati dall'Avcp che saranno trasversalmente trasportate anche nelle elaborazioni successive dei documenti dedicati a servizi diversi dalle pulizie o a forniture, rappresentando una presa di posizione su questioni comuni a tutte le tipologie di affidamento che, evidentemente, non sarebbe logico trovassero soluzioni disomogenee proprio nell'ambito di un processo diretto alla standardizzazione della documentazione di gara.

È bene, dunque, che gli operatori economici e le stazioni appaltanti non perdano l'occasione di far pervenire all'Autorità di Vigilanza, entro la scadenza del 15 ottobre 2013, le proprie osservazioni sui documenti posti in consultazione, anche semplicemente utilizzando i moduli scaricabili e compilabili on line.

Nonostante l'encomiabile sforzo compiuto dall'Avcp per ottemperare al difficile compito assegnatole dall'ordinamento, molti sono gli aspetti che potrebbero essere affinati o corretti alla luce dell'esperienza e dei contributi degli operatori del settore.

In termini generali è senza dubbio significativo notare come il documento di consultazione predisposto dall'Avcp, nel paragrafo dedicato all'oggetto dell'appalto, rimandi alla necessità – peraltro già espressa in un precedente documento posto in consultazione e relativo alla programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto – di far precedere l'affidamento dall'elaborazione di un progetto specifico che chiarisca in modo chiaro e univoco quali sono i servizi che vengono affidati con l'appalto.
Se nell'ambito dei lavori è, ovviamente, scontata l'importanza della preliminare definizione progettuale di ciò che il committente vuole sia realizzato dall'appaltatore, nell'ambito dei servizi, a volte, i contorni delle prestazioni da erogare sono così labili nella lex specialis di gara da porre problemi di individuazione dell'esatto oggetto dell'affidamento, con intuibili problematiche sia nella fase di selezione della migliore offerta per la pubblica amministrazione che in fase di gestione del contratto e verifica di conformità delle prestazioni rese, ai sensi dell'art. 313 del Dpr 207/2010.

In termini specifici, certamente necessiteranno un affinamento le disposizioni dettate dal bando-tipo relativamente ai requisiti di partecipazione alla gara, in particolare per quanto concerne due tipologie di concorrenti con «idoneità plurisoggettiva» (per utilizzare la definizione ormai adottata dall'Avcp): i consorzi e le reti di impresa.

I primi rappresentano da sempre una delle categorie più problematiche in fase di ammissione alla gara d'appalto, vuoi perché si tratta di figure giuridiche non presenti a livello europeo, per le quali la normativa comunitaria non è sempre risultata di facile adattamento, vuoi perché nel nostro ordinamento esistono differenti tipologie di consorzi - alcuni peraltro di introduzione relativamente recente, come quelli "stabili" - che, sotto il profilo dei requisiti di qualificazione, vengono trattati in modo differente dal Codice Contratti (Dlgs. 163/2006) e dal relativo Regolamento (Dpr 207/2010).

I secondi, ovvero le reti di impresa, costituiscono ancora un oggetto per molti versi "misterioso" e, pertanto, non certamente semplice da disciplinare per quanto attiene ai requisiti di qualificazione.

Un altro aspetto che potrebbe trarre beneficio dai contributi che perverranno in sede di consultazione è quello relativo alla scelta del criterio di aggiudicazione. Se certamente è vero che, alla luce degli insegnamenti europei, non sarebbe legittima l'imposizione assoluta di un determinato criterio – nella specie quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa – sempre e comunque a prescindere da qualsiasi considerazione sull'entità e sulla specificità del singolo appalto, sarebbe certamente auspicabile una più netta raccomandazione alle stazioni appaltanti ad evitare affidamenti al prezzo più basso che, apparentemente più convenienti al momento dell'aggiudicazione, rischiano di diventare difficilmente gestibili in fase esecutiva proprio per le conseguenze che la mancata considerazione di aspetti qualitativi può comportare.
Saranno anche da recepire le indicazioni del ministeriale del maggio dello scorso anno (c.d. CAM Pulizie) sugli aspetti ambientali di questa tipologia di affidamenti.


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