Lavori Pubblici

Più utile consolidare le norme, che cambiare ancora

Roberto Mangani

Un ennesimo intervento legislativo in questa materia rischia di disorientare il mercato. Sarebbe invece necessario dare a stazioni appaltanti, imprese e professioniti la possibilità di metabolizzare l'insieme delle novità introdotte e di sfruttarne appieno tute le potenzialità

Il Presidente del Consiglio ha recentemente dichiarato che tra le priorità dell'azione di governo nella restante parte della legislatura vi è la riscrittura delle regole sugli appalti, da attuare attraverso una riedizione del Codice dei contratti pubblici. L'obiettivo, ambizioso, sarebbe quello di far entrare in vigore le nuove regole a partire dal 1 gennaio 2013.

Come è noto la stagione dei decreti Monti ha portato numerose innovazioni nella normativa sui contratti pubblici. A più riprese sono state toccate una molteplicità di disposizioni che riguardano un po' tutte le fasi relative alla realizzazione delle opere, con impatti più o meno rilevanti sulla disciplina complessiva.

Sotto il profilo della tecnica legislativa, le modalità attraverso le quali sono state apportate le modifiche al quadro normativo sono state sostanzialmente due. Una prima modalità si è concretizzata in interventi puntuali con i quali sono state introdotte innovazioni su aspetti specifici della disciplina in essere. In altri casi - in verità più limitati - si è intervenuti invece in termini più ampi, attraverso la riscrittura di parti significative della normativa regolatrice di alcuni istituti.

Gli interventi puntuali. Senza alcuna pretesa di esaustività e concentrando quindi l'attenzione sulle innovazioni più significative, si possono ricordare sinteticamente: le nuove disposizioni dirette a favorire l'accesso al mercato delle piccole e medie imprese, attraverso il frazionamento degli appalti in lotti, sia pure sottoposto ad alcune significative condizioni; la specificazione di alcuni requisiti generali, in una logica tendenziale di maggiore delimitazione delle cause di esclusione dalle gare; l'istituzione della Banca Dati nazionale dei contratti pubblici presso l'Autorità di vigilanza; il possibile accorpamento dei primi due livelli di progettazione; l'ampliamento delle ipotesi di subentro nei contratti in corso; i limiti alle riserve; alcune modifiche in tema di accordo bonario, in una logica per lo più restrittiva; la configurazione di una responsabilità per lite temeraria.

Gli interventi più organici. In altri casi le modifiche sono state più organiche, nel senso che si sono concretizzate nella riscrittura di parti significative di istituti già esistenti o, in alcuni casi, addirittura nell'introduzione di nuovi istituti.
Si collocano in questo quadro le numerose novità in materia di project financing, che attengono all'ampliamento dell'ambito della gestione e alla possibilità di permuta, all'obiettivo di definire fin dal piano economico – finanziario il livello di bancabilità dell'intervento, alla integrale riscrittura della disciplina relativa alle proposte dei promotori privati fino alla rivisitazione dell'intera normativa sui project bond. Sempre in una logica sistematica, va segnalata la nuova disciplina in tema di contratti di sponsorizzazione relativi ai beni culturali (cui peraltro si aggiungono alcuni ritocchi sul contratto di sponsorizzazione in generale).

Ancora, presentano un carattere di rivisitazione significativa le modifiche relative alla disciplina delle infrastrutture strategiche, che spaziano dalle norme acceleratorie con particolare riferimento ai lavori della conferenza di servizi alle varianti fino alle nuove norme dirette a facilitare l'applicazione della finanza di progetto anche alle grandi opere.

Il metodo di intervento. Sia nel caso delle modifiche puntuali che in quello delle innovazioni più ampie il metodo di intervento utilizzato è stato il medesimo, e cioè l'inserimento delle novità nel corpo normativo esistente che è stato emendato o integrato.

In linea generale, tale inserimento è avvenuto in maniera sufficientemente organica, senza cioè porre particolari problemi di coordinamento con la disciplina preesistente. Non è un caso che i problemi interpretativi sono invece sorti in quelle ipotesi in cui il legislatore è intervenuto dall'esterno sul Codice dei contratti pubblici, senza modificarne esplicitamente le previsioni ma introducendo nel sistema norme destinate a incidere su queste ultime. Ci si riferisce, ad esempio, a quanto avvenuto con la legge 180/2011 (c.d. Statuto delle imprese) in relazione alle disposizioni in materia di pagamento diretto dei subappaltatori o di controllo a campione, dove numerose sono le incongruenze che derivano proprio dalla mancanza di coordinamento tra le disposizioni del Dlgs 163 e quelle introdotte dalla nuova legge. Le innovazioni operate dai Decreti del Governo Monti, come detto, non presentano queste caratteristiche. Esse si inseriscono in maniera sufficientemente coerente nel tessuto normativo disegnato dal Codice dei contratti, senza creare particolari problemi interpretativi.

Perché una riedizione del Codice dei contratti? Alla luce di quanto detto, l'ipotesi di procedere a una riscrittura delle regole contenute nel Codice dei contratti pubblici non sembra possa trovare la sua ragione giustificatrice nell'esigenza di mettere ordine nella materia.
Tuttalpiù, si potrebbe porre un problema di adeguamento del regolamento attuativo del Codice, che andrebbe aggiornato per renderne coerenti le singole previsioni rispetto alle novità intervenute a livello di normativa primaria.

Resta allora da capire a quale logica dovrebbe rispondere una nuova edizione del Codice dei contratti, secondo le intenzioni manifestate dal Presidente del Consiglio. Se non è una logica di "aggiustamento manutentivo", non resta che pensare alla volontà di introdurre nuove sostanziali modifiche nella disciplina normativa che regola i contratti pubblici.

Ciò apre evidentemente una questione molto delicata e complessa in merito all'opportunità di una simile soluzione. Si tratterebbe, infatti, di un ennesimo intervento legislativo in questa materia, i cui benefici andrebbero attentamente raffrontati con gli inconvenienti derivanti dal continuo mutare del quadro normativo. Il dubbio è che oggi sia più utile un consolidamento delle regole che un nuovo cambiamento, per dare a tutti, enti committenti e operatori di mercato, la possibilità di metabolizzare l'insieme delle novità introdotte e di sfruttarne appieno tute le potenzialità.


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