Lavori Pubblici

Anche per le aree agricole l'indennizzo deve rispettare i valori di mercato

Roberto Ollari

Anche sulle aree agricole dopo quelle edificabili la Corte costituzionale si allinea ai principi della Corte europea e impone l'indennizzo di esproprio commisurato al reale valore di mercato. La sentenza manda in soffitta i Vam.

La giurisprudenza della Corte europea dei diritti umani di Strasburgo ormai detta la linea in materia di espropri: non occorre credere a maledizioni proprie del mondo delle favole, per comprendere come fosse inevitabile la scomparsa delle leggi che neghino l'indennizzo al valore di mercato, principio caro alla Corte europea dei diritti dell'uomo (sentenze 348 e 349 del 2007 della Corte costituzionale). Ed ecco che, con la sentenza 181 della Corte costituzionale depositata il 10 giugno scorso, anche per tutte le aree agricole (o in generale non edificabili) l'indennizzo è pari al loro reale valore di mercato e tiene conto delle effettive caratteristiche dei terreni.
Dopo la pubblicazione della sentenza della Consulta sono eliminate tutte le norme italiane che prevedono un indennizzo per le aree agricole, che prescinda dal loro valore venale. Ne consegue che il parametro oggi utilizzato in Italia, dei cosiddetti Vam (valori agricoli medi) è illegittimo e non potrà più essere applicato dalle amministrazioni, né costituire valore di riferimento per le sentenze (salvo i rapporti esauriti). Anche le aree agricole (coltivate o meno ma, comunque, non edificabili) saranno indennizzate per il loro valore effettivo.
La disciplina italiana è incostituzionale, perché in contrasto con l'articolo 1 del primo protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (Cedu), nell'interpretazione datane dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, e quindi viola l'articolo 117, comma 1, della Costituzione, nel testo introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
Per contrasto con i principi della Cedu:
a) dapprima è caduta la normativa sull'indennizzo (non pari al valore di mercato) delle aree edificabili (sentenze 348 e 349 del 2007 della Corte costituzionale);
b) poi è stata eliminata la procedura di sanatoria degli espropri abusivi (l'articolo 43 del Dpr 327/2001) con la sentenza 293/2010 della Consulta;
c) ora anche per le aeree non edificabili l'esproprio (sentenza 181/2011) deve essere pari al valore venale o di mercato, senza automatismi tabellari.
Le norme bocciate
Sono diversi gli articoli eliminati. Va premesso che la Corte costituzionale non ha esteso l'incostituzionalità al comma 1 dell'articolo 40 del testo unico (Dpr 327/2011), poiché concerne l'esproprio di un'area non edificabile ma coltivata (il caso di area non coltivata è previsto dal comma 2, ora eliminato dalla sentenza 181/2011). La norma sopravvissuta (articolo 40, comma 1) stabilisce che l'indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola.
La mancata previsione del valore agricolo medio (cioè di un parametro fittizio e astratto), nonché il riferimento alle colture effettivamente praticate sul fondo, consentono una interpretazione della norma «costituzionalmente orientata», peraltro demandata ai giudici ordinari. Ne deriva che non è illegittima la norma che riguarda i terreni coltivati (non edificabili), perché anche prima di questa sentenza l'indennizzo poteva e doveva essere pari al valore di mercato dell'area stessa, considerata in tutte le sue caratteristiche. Le norme dichiarate incostituzionali riguardano aree non edificabili (agricole o meno) e non coltivate, siano esse esterne ai centri edificati o comprese nei centri.
La sentenza 181/2011 doveva esaminare norme italiane, anteriori all'entrata in vigore (30 giugno 2003) del testo unico, cioè del Dpr 327/2001: si trattava degli articoli 15, comma 1, secondo periodo, e 16, commi 5 e 6, della legge 22 ottobre 1971, n. 865. La Consulta ha esteso l'incostituzionalità anche a quelle norme, analoghe ma successive a quelle applicabili nel caso esaminato (cioè all'articolo 40 commi 2 e 3 del Dpr 327/2001). Entrambe le norme sono ora eliminate. La legge italiana da sempre prevedeva, per le aree agricole, che l'indennità di espropriazione fosse commisurata al valore agricolo medio, annualmente calcolato da apposite commissioni provinciali.
Il regime illegittimo
Il criterio di calcolo dell'indennità di espropriazione contemplato dalla normativa ora abrogata prevedeva che, per i suoli agricoli e per quelli non edificabili, l'indennità di esproprio fosse commisurata al valore agricolo medio (Vam) del terreno, secondo la disciplina dettata dall'articolo 16 della legge n. 865 del 1971 e successive modificazioni. Tale valore era determinato ogni anno, entro il 31 gennaio, nell'ambito delle singole regioni agrarie, dalle apposite commissioni provinciali. Il valore tabellare così calcolato prescinde dall'area oggetto del procedimento espropriativo, ignorando ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene. Restano così trascurate le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno, che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l'acqua, l'energia elettrica, l'esposizione, la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant'altro può incidere sul valore venale di esso. Il criterio ora incostituzionale aveva un carattere inevitabilmente astratto che eludeva il «ragionevole legame» con il valore di mercato, «prescritto dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo e coerente, del resto, con il serio ristoro richiesto dalla giurisprudenza consolidata di questa Corte» (sentenza n. 348 del 2007, citata, punto 5.7 del Considerato in diritto). Questo criterio, dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza 181/2011, è ormai archiviato.
Le motivazioni
È vero che il legislatore non ha il dovere di commisurare integralmente l'indennità di espropriazione al valore di mercato del bene espropriato e che non sempre è garantita dalla Cedu una riparazione integrale, ma la Corte di Strasburgo ha sempre precisato che «soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene in caso di "espropriazione isolata"». L'esproprio isolato, giova ricordarlo, altro non è che la normale espropriazione, cioè quella non generata da «riforme epocali» che prevedano piani straordinari e relativi espropri (ad esempio, il programma straordinario che ha accompagnato l'unificazione delle due Germanie, Est e Ovest).
La sentenza 181/2001 afferma il principio cardine dell'esigenza di effettuare il giusto equilibrio tra l'interesse generale e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali degli individui. La sentenza ricorda che la Corte, con le sentenze 348 e 349 del 2007, ha chiarito i rapporti tra il citato articolo 117, comma 1, della Costituzione e le norme della Cedu, come interpretate dalla Corte europea. Nella sentenza 181/2011 pertanto non si ripercorre il meccanismo secondo cui si applicano in Italia i principi della Cedu. La Consulta non cita il Trattato di Lisbona, ratificato con legge ordinaria il 2/8/2008 n. 130, che consente di applicare direttamente in Italia le norme del Trattato di adesione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo. Ne consegue però che anche prima della dichiarazione di incostituzionalità delle norme italiane, queste devono essere disapplicate se non conformi ai principi Cedu (Corte di cassazione 23934/2008).
La Corte costituzionale ha verificato che:
a) vi è contrasto, non suscettibile di essere risolto in via interpretativa, tra la disciplina censurata (Vam per le aree non edificabili) e le norme della Cedu, come interpretate dalla Corte di Strasburgo e assunte quali fonti integratrici dell'indicato parametro costituzionale;
b) le norme della Cedu, invocate come integrazione del parametro costituzionale (le cosiddette «norme interposte»), nell'interpretazione a esse data dalla medesima Corte, non sono compatibili con l'ordinamento costituzionale italiano (sentenza n. 348 del 2007).
Orbene, i principi Cedu sono riassunti dalla Corte europea, con decisione della Grande Camera in data 29 marzo 2006, che ha preso le mosse dal dettato dell'articolo 1 del protocollo n. 1, secondo cui: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale».
La Cedu ha poi stabilito che:
a) non può rinunciare al suo potere di riesame e deve determinare se sia stato mantenuto il necessario equilibrio in modo conforme al diritto dei ricorrenti al rispetto dei loro beni (punto 94);
b) in caso di «espropriazione isolata», pur se a fini di pubblica utilità, soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il bene (punto 96).
I principi, stabiliti dalla Corte di Strasburgo con la citata decisione, hanno poi trovato conferma nella giurisprudenza successiva della stessa Cedu, che a essa si è richiamata (tra le più recenti: sentenza del 19 gennaio 2010, in causa Zuccalà contro Italia; sentenza dell'8 dicembre 2009, in causa Vacca contro Italia; sentenza della Grande Camera del 1° aprile 2008, in causa Gigli Costruzioni Srl contro Italia).
La giurisprudenza della Corte costituzionale riguarda, per il passato, soprattutto i suoli edificabili. Ciò non significa, tuttavia, che i principi non siano applicabili anche ai suoli agricoli e a quelli non suscettibili di classificazione edificatoria. Si ricorda che non esiste un terzo genere: i terreni sono «edificabili» oppure «agricoli» (al di là del fatto che siano coltivati o agricoli nel senso comune del termine).
L'articolo 1 del primo protocollo della Cedu, che crea la normativa da applicare anche in Italia, si riferisce con previsione chiaramente generale ai «beni», senza operare distinzioni in ragione della qualità del bene. Come la sentenza n. 348 del 2007 della Corte costituzionale ha posto in luce «sia la giurisprudenza della Corte costituzionale italiana sia quella della Corte europea concordano nel ritenere che il punto di riferimento per determinare l'indennità di espropriazione deve essere il valore di mercato (o venale) del bene ablato». Tale punto di riferimento non può variare secondo la natura del bene (edificabile o agricolo), perché in tal modo verrebbe meno l'ancoraggio al dato della realtà, postulato come necessario per pervenire alla determinazione di una giusta indennità.
Le conseguenze
È opportuno un monito agli operatori: vanno disapplicati i principi - anche rinvenibili in sentenze della Corte costituzionale - contenuti in decisioni anteriori alla riforma attuata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione). Allora, infatti, non poteva essere evocato come parametro costituzionale il nuovo testo dell'articolo 117, comma 1 della Costituzione, attualmente vigente (e quindi non poteva prevalere la giurisprudenza della Cedu). Solo dopo la modifica Costituzionale del 2001 (e dopo le sentenze 348 e 349 del 2007 della Corte costituzionale) possono essere dichiarate illegittime le norme italiane in contrasto con l'articolo 117, primo comma della Costituzione, in relazione all'articolo 1 del primo protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, nell'interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo. Gli effetti riguardano sia il contenzioso, sia le procedure espropriative in corso. Le conseguenze economiche della sentenza 181/2011 sono importanti, perché la maggior parte degli espropri è realizzato in aree non edificabili.
Espropri in corso
La sentenza della Corte costituzionale non travolge automaticamente l'atto amministrativo che, essendo stato adottato prima della sentenza stessa, ha fatto applicazione della predetta norma. Ha osservato la giurisprudenza (Tar Piemonte, sentenza 14 gennaio 2010 n. 21) che vige il principio secondo cui le sentenze della Corte costituzionale che dichiarano l'illegittimità di norme di legge non travolgono di per sé gli atti amministrativi in precedenza emessi che di tali norme fanno applicazione (Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 8 aprile 1963, n. 8). L'amministrazione espropriante potrebbe dover rivedere il quadro economico, non potendo più fare solo affidamento sui valori determinati dai Vam (valori agricoli medi, indicati dalle varie tabelle). I privati, nelle osservazioni successive alla prima comunicazione ricevuta dall'amministrazione, possono far presente gli elementi che di fatto rendono più elevato (rispetto al valore agricolo medio) l'indennizzo per il loro terreno agricolo (o non edificabile). Se la Pa ha già offerto un indennizzo determinato secondo i Vam (quindi potenzialmente inferiore alla giusta indennità) deve sperare che esso sia accettato espressamente dai privati, consolidando in tal modo l'offerta (inferiore ai parametri ora fissati).
Il contenzioso
I privati che hanno cause in corso possono far valere (nel contenzioso) la modifica del valore di indennizzo per i terreni agricoli. Se è stata offerta una stima definitiva, essa può essere opposta alla Corte d'appello competente. I giudizi avanti le Corti di appello sono ora veramente definibili come «opposizioni alla stima»: il criterio estimativo ha la prevalenza, poiché i correttivi legislativi italiani sono tutti illegittimi e si deve partire dal valore effettivo di mercato, di qualsiasi area. Se ci sono sentenze ancora impugnabili, si può chiedere che la stima sia corretta alla luce della decisione della Corte costituzionale 181/2011. In tutti gli altri casi, si tratta di situazioni definite, in cui non è possibile rimettere in discussione l'indennizzo per l'area agricola o non edificabile.


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