Lavori Pubblici

Intervento. Contratti standard per aiutare lo sviluppo del Ppp e colmare il gap infrastrutturale

Veronica Vecchi (*) e Valentina Milani (**)

Un gruppo di lavori interistituzionale ha già messo a punto i modelli-tipo per l'edilizia santitaria e per gli interventi di efficientamento energetico

Secondo Global Infrastructure Hub (Gih), una iniziativa del G20, il gap infrastrutturale a livello globale ammonta a 15 trilioni di dollari, che diventano 18 trilioni se si considerano anche gli investimenti necessari per conseguire i sustainable development goals (Sdgs). Tale valore è riferito esclusivamente alle infrastrutture cosiddette "economiche": strade, porti, aeroporti, telecomunicazioni, energia, idrico. Gih non contempla, invece, il gap infrastrutturale per i settori sociali, quali sanità, educazione, affordable/social housing. Tuttavia, solo in Europa, per sanità ed educazione, da una ricerca condotta da SDA Bocconi per la Banca Europea per gli Investimenti, esso ammonta a 1 trilione di euro.

Secondo Gih il gap in Italia è pari a poco più di 370 miliardi di dollari, corrispondenti allo 0,73% del Pil annuo. Questo dato è stato definito utilizzando una previsione di crescita media del Pil dello 0.7% annuo. Interessante notare che i due principali paesi comparable europei, Francia e Germania, presentano un gap in questi settori praticamente nullo, a condizione che riescano a mantenere tassi di crescita del Pil pari, rispettivamente, all'1.1% e allo 0.6%.

Le cause del gap infrastrutturale, non solo per l'Italia ma in generale per l'Europa, sono principalmente imputabili alle politiche di consolidamento dei conti pubblici, di cui ha risentito in modo particolare la spesa in conto capitale, poiché più facile da tagliare rispetto alla spesa corrente. Inoltre, nella valutazione del gap di investimenti non può non essere considerato il livello di indebitamento di un paese, da cui dipende la concreta possibilità di chiudere questo gap. Infatti, il peso degli oneri finanziari sul debito drena risorse dalla tassazione generale in parte destinabili a finanziare gli investimenti. In più, per paesi con previsioni di crescita limitate e a elevato debito pubblico, come l'Italia, la strada dell'indebitamento per finanziare la chiusura del gap è praticamente preclusa.

La carenza di capitali pubblici può, però, essere colmata dai capitali privati. Anzi, i pochi capitali pubblici disponibili dovrebbero essere utilizzati per attirare i capitali privati (cosiddetto crowd-in, politica generalmente perseguita dalle banche pubbliche di sviluppo, come la Banca europea per gli investimenti) o per finanziare quegli investimenti non finanziabili con i capitali privati.

La ricchezza finanziaria netta privata degli individui è molto consistente; a livello nazionale ammonta al 200% del Pil e a livello globale al 400% del Pil. Questa ricchezza è investita, direttamente o indirettamente, mediante intermediari finanziari (creditizi, assicurativi, mobiliari), in titoli di debito, tra cui il debito pubblico, o in azioni. Quando gli intermediari finanziari investono in infrastrutture, che è considerata una possibile classe di investimento (asset class), le risorse private non sono altro che le risorse dei risparmiatori. Risparmiatori che sono anche i beneficiari di infrastrutture e di servizi.
Il governo canadese, al fine di sostenere la sua politica di utilizzo dei capitali privati, ha deciso di trasmettere e chiarire questo messaggio ai propri cittadini, in un momento storico in cui il finanziamento privato alle infrastrutture era sotto attacco per la sua maggior onerosità rispetto al denaro pubblico.

Tra l'altro i tassi quasi zero dei titoli di debito, governativi e non, stanno mettendo sotto pressione i rendimenti degli investitori di lungo termine, si pensi ai fondi pensioni e assicurazioni, e le infrastrutture sono considerate un possibile ambito di investimento alternativo, per la loro anticiclicità e per i potenziali rendimenti offerti.
Da questa disamina di carattere macroeconomico emerge in modo spiccato come forme di partnership pubblico-privato rappresentino una strada non solo necessaria ma anche auspicabile. Si tratta di una soluzione suggerita anche da istituzioni e organizzazioni internazionali, soprattutto per quanto attiene al conseguimento dei Sdg.

La necessità di un maggior coinvolgimento del settore privato negli investimenti non deriva solo da considerazioni di tipo macroeconomico ma anche da fattori di tipo microeconomico, legati alla potenziale maggior efficienza e produttività del settore privato rispetto a quello pubblico.
Questi obiettivi sono conseguiti, tra l'altro, attraverso politiche regolatorie atte a definire assetti di mercato e tariffe che incentivino l'operatore economico incaricato della gestione dei servizi (regolati) verso scale produttive ed efficienza, a favore quindi dell'utenza.
La maggior efficienza dell'operatore economico privato è ravvisabile non solo nella gestione del servizio (dimensione a cui successivamente ci si riferirà con il termine inglese «on quality»), ma anche nella costruzione delle infrastrutture e delle opere pubbliche, ovviamente quando esistono adeguati presupposti e incentivi. La possibilità di realizzare investimenti nel rispetto dei tempi («on time») dipende dal fatto che ritardi possono causare un aumento dei costi del cantiere, dei costi finanziari (a causa di un incremento degli oneri finanziari capitalizzati) e ritardi nell'avvio della fornitura/erogazione del servizio e quindi nella generazione dei ricavi previsti per remunerare l'investimento. La possibilità di realizzare investimenti nel rispetto dei costi di costruzione («on budget») dipende dal fatto che i volumi dei ricavi previsti non sarebbero in grado di remunerare, al tasso di rendimento atteso, l'investimento.
Gli obiettivi microeconomici sono legati a incentivi; in assenza di adeguati incentivi, i modelli di partnership pubblico privato saranno inefficienti e consentiranno solo di generare un effetto crowd-in di capitali privati con benefici significativamente inferiori (e quindi costi maggiori) per la società.
Questi obiettivi rappresentano, secondo la letteratura economica, il principale razionale della maggior performance e quindi desiderabilità della partnership pubblico privata rispetto agli appalti tradizionali.

L'appalto tradizionale non solo non prevede un sistema di incentivi adeguato (e quindi rischi adeguati a carico dell'operatore economico, da cui appunto dipende l'incentivo) ma soprattutto si basa sul cosiddetto meccanismo «unbundled», ovvero la separazione della componente dell'investimento dalla componente della gestione, che non consente di ottimizzare la fase della costruzione con l'obiettivo di generare maggiori efficienze e qualità in fase di gestione. L'appalto trascura la stessa idea moderna di infrastruttura come servizio, non riuscendo a valorizzare adeguatamente la dimensione gestionale del progetto e le relative caratteristiche di imprenditorialità. Inoltre, a causa di stanziamenti di budget pubblico scarsamente prevedibili e della preferenza generalizzata della classe politica a investire risorse per la costruzione di nuove opere, piuttosto che sul mantenimento delle infrastrutture esistenti, il modello di investimento tradizionale non consente di "stanziare e congelare" - ossia mantenere fissate nel tempo - le risorse sulla manutenzione (i cosiddetti «lifecycle costs»).

La teoria ci fornisce una fotografia molto limpida dei vantaggi della partnership pubblico privata, tuttavia la concreta possibilità di conseguire questi vantaggi dipende dalle politiche pubbliche e dalla qualità del management pubblico. Motivo per cui nei paesi come l'Italia dove il gap di competenze nel settore pubblico e in quello privato è molto elevato, come pure nelle economie emergenti, l'utilizzo di questi modelli di collaborazione ha portato a risultati sub-ottimali, generando in taluni casi un rigetto politico e sociale per gli stessi. Si preferisce spesso il modello tradizionale, anche se sub-ottimale, in quanto considerato meno rischioso per i decisori pubblici. Questo atteggiamento non solo è pericoloso, dato il contesto macroeconomico del paese, ma rischia di impoverire ulteriormente le competenze del settore pubblico e la capacità innovativa del settore privato, con gravi danni a carico delle generazioni future. Tra l'altro, va ricordato che in molti casi il Ppp ha consentito di realizzare investimenti nel rispetto dei tempi e dei costi e negli ultimi anni le amministrazioni hanno saputo anche rinegoziare e "rimettere in carreggiata" contratti nati in modo critico e quindi potenzialmente pericolosi per le casse pubbliche.

Oggi la sfida è quella non solo di utilizzare il Ppp in modo più sostenibile ma anche quella di utilizzarlo per innovare i servizi per i cittadini, sfida che le amministrazioni non possono affrontare da sole e con strumenti tradizionali. In tutto ciò va anche ricordato che stiamo assistendo a un cambio di passo molto significativo da parte delle imprese e degli investitori, per i quali la società non è più solamente terreno verso cui orientare azioni filantropiche volontarie finanziate con budget importanti ma comunque limitati, anche come strumento di lobbying. Piuttosto la società e le sfide sociali (tra cui in primis il cambiamento climatico) stanno diventando parti fondanti della strategia ibrida di impresa. Secondo il rapporto Global Sustainable Investment Alliance (2018), gli investimenti sostenibili sono cresciuti da 23 a 32 trilioni di dollari dal 2016 al 2018, includendo sempre di più non solo i cosiddetti "negative/exclusionary screening" - ovvero quegli investimenti che escludono determinati settori o aziende -, ma progressivamente anche gli investimenti finalizzati a conseguire obiettivi ambientali, di governance e sociali (criteri Esg – «environmental, social & governance»). Questi ultimi sono cresciuti del 69% in due anni, raggiungendo il valore di 17,5 trilioni di dollari. Questo significa che abbiamo imprese pronte a cogliere la sfida ambientale e sociale, e non soltanto da sole ma anche con le amministrazioni e quindi anche attraverso lo strumento del Ppp.

I contratti di Ppp rappresentano un'opportunità che non può essere persa e soprattutto configurano uno strumento tecnico alternativo, se utilizzato bene, superiore all'appalto tradizionale per le numerose ragioni accennate, non soltanto di tipo macroeconomico. Per tale motivo, a partire dal 2013 il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del ministero dell'Economia ha costituito un Gruppo di lavoro (Gdl) interistituzionale incaricato di redigere il contratto standard per l'affidamento in concessione della progettazione, realizzazione e gestione di opere pubbliche a diretto utilizzo della Pa da realizzare attraverso Ppp. Considerati gli obiettivi raggiunti e il favore con cui il mercato e il sistema amministrativo hanno accolto le iniziative intraprese dal gruppo di lavoro, le relative competenze sono state ampliate nel 2018, con l'obiettivo di declinare il contratto standard per tipologia di opera e settore di intervento, corredando lo stesso della documentazione tecnica standard necessaria alla corretta strutturazione dell'operazione (es. capitolato di gestione) e della relazione illustrativa, che è una vera e propria guida alla corretta applicazione e sartorializzazione del contratto, per renderlo coerente con le specificità dei progetti da implementare. Attualmente, sono allo studio del gruppo di lavoro il contratto standard per l'edilizia sanitaria e quello per gli interventi di efficientamento energetico.

Il contratto standard nasce principalmente con l'obiettivo di tutelare la finanza pubblica, offrendo alle amministrazioni e agli operatori economici un modello contrattuale, non vincolante, capace di consentire la contabilizzazione «off balance sheet» dell'operazione di Ppp ed evitare la successiva riclassificazione della stessa on balance da parte di Eurostat (con conseguente generazione di debito e deficit a carico del bilancio dell'ente).

Nel perseguimento di tale obiettivo, la Ragioneria generale dello Stato ha di recente avviato anche un progetto, finanziato dal Pon Governance, per favorire il capacity building delle amministrazioni e, indirettamente, degli operatori economici. Secondo la Rgs, l'amministrazione deve ambire a essere il motore del cambiamento e in questo il Ppp può diventare un volano; ma per coglierne le reali opportunità e benefici, essa deve essere qualificata e solida, capace di valutare preliminarmente la convenienza economica e la sostenibilità delle singole operazioni, avere un approccio aperto ai trend e innovazioni concepite a livello internazionale essere attrezzata culturalmente e organizzata operativamente per strutturare correttamente i progetti, riuscendo ad assumersi la responsabilità di scelte più coraggiose e adeguate. Deve, in sintesi, imparare a valutare le proposte, costruire i progetti e governare le procedure, superando la "paura della firma" e lo spettro della responsabilità erariale. Allo stesso tempo, però deve anche imparare a coinvolgere l'operatore economico, come suo partner effettivo, incentivandolo a concorrere alla cura dell'interesse pubblico mentre fa business, e ad assumere e gestire meglio i rischi, in considerazione della complessità del progetto, dell'oggetto contrattuale e della durata del rapporto.
Le iniziative della Rgs mirano a trasferire alle amministrazioni e agli operatori economici le coordinate generali e gli elementi portanti di un buon contratto di Ppp, che si sostanziano, in primis, nella corretta allocazione dei rischi. Infatti, l'allocazione dei rischi è l'elemento saliente di un contratto di Ppp, senza la quale lo stesso perde significato e rilevanza. Il governo del rischio nel contratto di Ppp rileva, in primis, sotto il profilo giuridico, posto che la corretta allocazione dei rischi definisce la concessione rispetto all'appalto.

L'amministrazione dovrebbe optare per un contratto di Ppp quando intende raggiungere un obiettivo strategico (innovazione di un servizio o realizzazione di un'opera complessa) e, quindi, per raggiungerlo utilizza un partner privato, che, solo se responsabilizzato all'assunzione di determinati rischi, potrà beneficiare di un rendimento. Tra l'altro, se un contratto di Ppp è strutturato in modo adeguato, e quindi con una adeguata allocazione del rischio, ne consegue anche la possibilità di essere contabilizzato e classificato off-balance. La contabilizzazione off-balance deve, infatti, essere una conseguenza e non l'obiettivo precipuo. L'allocazione del rischio deve, infatti, consentire il raggiungimento di obiettivi strategici per la Pa, assegnando rischi e potenziali rendimenti (o perdite) a coloro (gli operatori di mercato) che sono in grado, meglio della Pa medesima, di anticipare, gestire o mitigare questi rischi.

La corretta allocazione del rischio è anche alla base della convenienza del Ppp, che sempre di più deve tenere in considerazioni anche obiettivi di tipo sociale e quindi le analisi di value for money dovrebbero andare oltre la mera misurazione degli impatti di bilancio. Solo così le amministrazioni saranno veramente in grado di sfruttare appieno le potenzialità offerte dal Ppp e stimolare il mercato, come buyer sofisticati, a generare innovazione sociale.

Questi in sintesi i temi sviluppati il 6 febbraio in occasione di una giornata formativa organizzata da Rgs e Sda Bocconi per i componenti del gruppo di lavoro sul Ppp e alle amministrazioni coinvolte nel progetto finanziato dal Pon Governance.
La giornata, coordinata da Pierpaolo Italia, Ispettore generale per la contabilità e la finanza pubblica della Rgs, e aperta dal Ragioniere generale dello Stato, ha visto anche la partecipazione, in un tavolo di confronto, della Presidenza del Consiglio (Dipe), l'Anac, la Corte dei Conti e Cassa depositi e prestiti, da cui sono emersi spunti molto costruttivi rispetto al Ppp, che finalmente sembra assumere un ruolo sempre più equiparato all'appalto e non un mero escamotage per realizzare investimenti diversamente non possibili. I presupposti istituzionali e normativi esistono per l'utilizzo del Ppp, ora serve ricostruire un maggior trust tra pubblico e privato che possa rappresentare il terreno su cui avviare una pipeline di progetti che aprano una nuova stagione del Ppp.

(*) Università Bocconi School of Management, (**) Consigliere esperto del Dipartimento Tesoro, Mef


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