Lavori Pubblici

Dossier Linee guida Ppp, la bussola Anac e gli approfondimenti dei nostri esperti

a cura di Alessandro Arona

La matrice dei rischi, l'Abc del contratto e il monitoraggio: clicca qui per i servizi dei nostri esperti. Il nodo «rischio operativo»

Le Linee guida Anac n. 9(pubblicate in Gazzetta il 3 aprile 2018) assolvono formalmente il solo compito - assegnato dall'articolo 181comma 4 del Codice - di definire «le modalità» attraverso cui «l'amministrazione aggiudicatrice esercita il controllo sull'attività dell'operatore economico attraverso la predisposizione ed applicazione di sistemi di monitoraggio», ma di fatto contribuiscono ad approfondire la defnizione dei rischi nel Ppp, a fissare i contenuti dei contratti di Ppp, ad assicurare l'assegnazione corretta dei rischi alle parti in causa tramite la "matrice dei rischi", che fa il suo debutto in Italia in un atto a contenuto normativo.

Ecco l'elenco dei servizi dei nostri esperti, normativi ed economici, e a seguire una nostra introduzione, utile a comprendere alcune differenti letture che tuttora rimangano sull'applicazione del «rischio operativo», differenze che trovano fondamento da ambiguità nello stesso Codice appalti e che le Linee guida Anac purtroppo non risolvono.

Il Ppp nel Codice: i vari contratti e gli introiti della gestione (di Roberto Mangani)

Rischio operativo solo per le opere con «rischio di domanda» (di Remo Dalla Longa)

Linee guida Anac importanti, ma non prive di errori economico-finanziari (di Veronica Vecchi)

La definizione dei rischi: così il partenariato diventa più severo (di Roberto Mangani)

Ecco i «rischi minori», spetta alla Pa decidere a chi vanno (di Roberto Mangani)

I paletti della Corte dei Conti europea rischiano di affossare il Ppp (di Paola Conio e Luca Leone)

Nelle Linee guida il contenuto minimo dei contratti. Ruolo chiave del Rup (di Paola Conio e Luca Leone)

Nelle Linee guida il flusso informativo per il monitoraggio sui rischi (di Paola Conio e Luca Leone)


Linee guida Ppp, con il Van pari a zero l'Anac rischia di uccidere il partenariato pubblico-privato(di Ivo Allegro, Claudio Guccione e Laura Martiniello)

«Sbagliato dire che l'Anac affossa il Ppp, le indicazioni vanno applicate ai casi specifici»(di Veronica Vecchi)
Da chiarire il nodo «rischio operativo», ma è chiaro che si applica solo ai Ppp «di mercato»(di Remo Dalla Longa)



INTRODUZIONE
di Alessandro Arona

Con il Codice appalti e le Linee guida n. 9 si concretizza il concetto del trasferimento al privato del rischio operativo, indicato dalla direttiva europea 2014/23, con una sfida che può diventare vincente oppure no per il nostro paese.
Può consentire di mettere in campo operazioni di investimento pubblico-privato più coerenti con le regole Eurostat, cosa che molto spesso non è avvenuta negli ultimi 15 anni, con operazioni che di fatto erano "garantite" per i privati e sono state riclassificate come appalto pubblico. Serve un vero Ppp, con rischi reali al privato, a prova di Eurostat che le accetti come off-balance, ma con opportunità vere di remunerazione per i privati, in modo da attrarre anche gli investimenti dei nostri fondi pensione, che per l'equity vanno al 90% all'estero (si veda su questi aspetti il servizio della professoressa Veronica Vecchi, esperta Bocconi del settore Ppp).
Più severtità, più rischi e più serietà, però, specie in Italia, vuol spesso dire paralisi, specialmente se le nostre Pa non sapranno "adattare" le linee guida Anac alle diverse realtà e alle diverse operazioni, come sempre Vecchi ma anche Dalla Longa ci ricordano.
Purtroppo, fra l'altro, le stesse Linee guda non riescono a sciogliere l'ambiguità, che parte dalle norme del Codice, sul concetto di rischio operativo.
La direttiva lo applica a tutte le concessioni, cosa che fa anche il nostro Codice, il quale però inserisce le stesse concessioni dentro una più ampia cornice di Ppp (concetto che non c'è nella direttiva) , dove troviamo anche contratto di disponibilità, finanza di progetto, leasing e altri possibili Ppp. Per il Ppp in generale il Codice (art. 180) non parla più esplicitamente di "rischio operativo", definisce i rischi in modo simile ma senza usare la "parolina magica".

Da qui lo scatenarsi, da due anni a questa parte, delle più varie interpretazioni, che l'Anac non chiarisce.

Anzi: prima, al punto 2.1, definisce il rischio operativo - parlando in generale del Ppp - come un concetto "cornice", nel quale «rientrano, oltre al rischio di costruzione, anche il rischio di domanda e/o di disponbilità». Poi invece, al punto 5.8, specifica che il rischio operativo si applica solo alle concessioni.

Inevitabilmente anche i nostri collaboratori danno interpretazioni diverse.

Roberto Mangani, giurista, esperto di appalti pubblici e attualmente capo dell'ufficio legale di Cassa Depositi e prestiti, segue il punto 2.1, e dunque ritiene che il rischio operativo sia un concetto che derivando dalla direttiva non può che applicarsi a tutte le operazioni di Ppp, come di fatto (nei contenuti) anche l'articolo 180 comma 3 fa capire.

Remo Dalla Longa, economista alla Bocconi e membro della commissione che ha contribuito a scrivere il Codice, ritiene invece, seguendo la lettera degli articoli165 comma 1 e 180 comma 3, che il rischio operativo si applichi solo alle concessioni, le quali a loro volta devono intendersi solo le operazioni per infrastrutture economiche, con rischio di domanda (i cosiddetti project financing "caldi"), e non anche a quelli con rischio di disponibilità (infrastrutture sociali).

Veronica Vecchi, prof alla Bocconi, coordinatrice dell'osservatorio Bocconi MP3 sul Ppp e componente del gruppo di lavoro Mef/Rgs sulla bozza di convenzione standard, dà in sostanza un'interpretazione "a metà strada". Anche lei, come Dalla Longa, ritiene che il rischio operativo (quello vero, il rischio di non riuscire a ripagare neppure l'investimento fatto) ci debba essere solo nelle concessioni, ma poi su cosa sia una concessione usa una lettura molto meno giuridica, più sostanziale. «Quel che conta è Eurostat - ci spiega - che negli ultimi anni ci ha "mazzuolato" riclassificando tutti i nostri project come "appalti pubblici". Quel che conta è che ci sia un rischio vero per il privato (niente canoni o volumi di traffico garantiti, per capirci), ma anche una possibilità vera di guadagno. Sono dunque concessioni, con rischio operativo, anche i contratti di disponibilità (i project financing "freddi", ndr) e la "finanza di progetto", che il nostro Codice mette nei Ppp ma nei fatti sono concessioni. È chiaro invece che il leasing è un appalto pubblico».


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