Codice appalti/1. Ok alla programmazione dalla Pa: le opere incompiute pesano sui bilanci dei Comuni

Al via, dal 24 marzo, le nuove regole sulla programmazione triennale dei lavori pubblici e sulla programmazione biennale dei servizi e delle forniture. Sulla Gazzetta Ufficiale n. 57 dello scorso 9 marzo, è stato pubblicato il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 16 gennaio 2018, n. 14, che aggiunge un nuovo tassello al puzzle dell'attuazione del Codice con la definizione della disciplina di dettaglio di questa fase prodromica degli affidamenti - mandando in pensione il precedente decreto 24 ottobre 2014 -, e fa dunque salire a 18 - su un totale di 62 - il numero dei provvedimenti di completamento del d.lgs. n. 50/2016.

Con la sua approvazione, il Mit ha così assolto al compito che gli era stato assegnato dall'articolo 21, comma 8, del Codice di completare il quadro normativo della programmazione, in quanto, con tale disposizione, era stato stabilito che il Ministero dovesse mettere a punto non solo le modalità di aggiornamento dei programmi e degli elenchi annuali, i criteri per la definizione degli ordini di priorità e per l'individuazione delle condizioni che consentono di modificare la programmazione e di realizzare un intervento non previsto nell'elenco annuale, ma anche i criteri di inclusione dei lavori in programma, di definizione del livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo, e di completamento delle opere pubbliche incompiute, oltre che le modalità di raccordo con la pianificazione dell'attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti intendono delegare lo svolgimento delle procedure di affidamento; il tutto, corredato dalla predisposizione dei nuovi schemi-tipo per la redazione dei relativi atti, che potranno essere adottati a decorrere dal periodo di programmazione 2019-2021.

Gli schemi-tipo
Cominciando proprio da quest'ultimo profilo, nell'allegato I al provvedimento, sono contenuti i modelli per la programmazione dei lavori, che presentano un'articolazione più dettagliata rispetto alla versione precedente.
A partire dal triennio 2019-2021, saranno infatti sei - anziché, quattro - le schede che le stazioni appaltanti dovranno compilare in fase di redazione dei programmi: la scheda A, contenente - come in passato - il quadro delle risorse necessarie alla realizzazione dei lavori programmati, articolate per annualità e fonte di finanziamento; la nuova scheda B, relativa all'elenco delle opere pubbliche incompiute; la scheda C, riferita all'elenco degli immobili disponibili che, ai sensi degli articoli 21, comma 5, e 191 del Codice, possono costituire fonte di finanziamento, in quanto oggetto di cessione da parte dell'amministrazione (compresi quelli resi disponibili per mancanza di interesse pubblico al completamento di un'opera pubblica incompiuta); le schede D ed E, riferite rispettivamente all'elenco dei lavori in programma e dei lavori che compongono invece l'elenco annuale, con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione; ed infine, la nuova scheda F, che elenca i lavori inclusi nel precedente elenco annuale, non riproposti nell'aggiornamento del programma per motivi diversi dal mancato avvio della procedura di affidamento, ovvero per i quali si è rinunciato all'attuazione.
Come in passato, per ogni lavoro o lotto funzionale inserito in programma, devono essere indicati il codice CUI, vale a dire il codice unico di intervento, ed il codice CUP (codice unico di progetto), tranne che nei casi di manutenzione ordinaria. Entrambi i codici devono essere mantenuti nei programmi triennali nei quali il lavoro viene riproposto, salvo modifiche sostanziali del progetto che ne alterino la possibilità di precisa individuazione.
Allo stesso modo, per ogni lavoro, nel programma triennale è riportato l'importo complessivo stimato necessario per la sua realizzazione, comprensivo delle forniture e dei servizi connessi, che debbono essere inseriti nella relativa programmazione biennale.

Il livello minimo di progettazione
Nella definizione dei livelli minimi di progettazione richiesti per l'inserimento di un'opera in programma, il provvedimento presenta però un limite, nel senso cioè che rimanda all'ulteriore decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sui livelli di progettazione di cui all'articolo 23, comma 3, del Codice, che, pur avendo completato il suo iter di approvazione, ad oggi non risulta ancora pubblicato in Gazzetta Ufficiale.
Secondo le istruzioni ministeriali, infatti, un lavoro può essere inserito nel programma triennale dei lavori pubblici limitatamente ad uno o più lotti funzionali, purché con riferimento all'intero lavoro sia stato approvato il documento di fattibilità delle alternative progettuali - ossia il primo livello di progettazione previsto dal comma 5 dell'articolo 23 del d.lgs. n. 50/2016, le cui modalità di redazione devono però essere definite con il decreto da varare - ovvero, sempre in base alle previsioni di tale ultimo provvedimento, il progetto di fattibilità tecnica ed economica elaborato in un'unica soluzione.
Quanto invece all'inserimento di un lavoro nell'elenco annuale, il regolamento del Mit si limita a riprendere invece quanto già anticipato dall'articolo 21, comma 3, del Codice, laddove è previsto che le amministrazioni debbono approvare preventivamente il progetto di fattibilità tecnica ed economica dell'intero lavoro, nel caso in cui si tratti di lotti funzionali relativi a lavori di importo complessivo pari o superiore ad 1 milione di euro, ed il documento di fattibilità delle alternative progettuali dell'intero lavoro, nella diversa ipotesi di lotti funzionali relativi a lavori di importo totale inferiore a 1 milione di euro. Ma, è chiaro che, anche per la redazione di un elenco annuale, sarà necessario attendere il provvedimento ministeriale sui livelli di progettazione.

L'ordine di priorità
Parzialmente in linea con la disciplina previgente contenuta nell'articolo 128, comma 3, del d.lgs. n. 163/2006, anche il nuovo decreto ministeriale conferma l'ordine di priorità degli interventi da attuare nel programma. Ad avere la precedenza, sono infatti i lavori di ricostruzione, riparazione e ripristino conseguenti al verificarsi di calamità naturali (prima non contemplati), i lavori di completamento delle opere incompiute, i lavori di manutenzione, i lavori di recupero del patrimonio esistente, i lavori che abbiano un progetto definitivo o esecutivo già approvato, i lavori cofinanziati con fondi europei (anche questi non previsti), nonché i lavori per i quali ricorra la possibilità di finanziamento con capitale privato maggioritario. Ma, nell'ambito di quest'ordine - specifica poi in maniera innovativa il decreto - restano di priorità massima i lavori di ricostruzione, riparazione e ripristino dipendenti da calamità naturali e, in subordine, i lavori di completamento di opere pubbliche incompiute.

Le opere pubbliche incompiute
Anche se solo formalmente innovativa, alle opere pubbliche incompiute, è dedicata la compilazione della scheda B, che deve contenere l'elenco di tali lavori, a prescindere dal loro importo e secondo l'ordine di classificazione di cui all'articolo 4, comma 2, del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti 13 marzo 2013, n. 42, riferito appunto alla graduatoria predisposta nell'elenco-anagrafe delle opere pubbliche incompiute.
Per ciascuna opera non completata, la stazione appaltante deve indicare modalità e risorse per il suo completamento, inserendo la sua previsione nell'elenco annuale. In caso contrario - come già specificato dall'articolo 21, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 - la P.a. deve individuare una soluzione alternativa, come il riutilizzo ridimensionato, il cambio di destinazione d'uso o la cessione a titolo di corrispettivo per realizzare un'altra opera pubblica ai sensi dell'articolo 191 del Codice, la vendita piuttosto che la demolizione, qualora le esigenze di pubblico interesse non consentano l'adozione di soluzioni alternative. In ogni caso, le decisioni dell'amministrazione devono essere adottate sulla base degli esiti della valutazione ex ante, effettuata secondo le linee guida di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 228 del 2011.
In particolar modo - evidenzia il decreto - qualora, sulla base di tale valutazione, si rilevi che per il completamento e la gestione delle opere pubbliche incompiute sussista la capacità attrattiva di finanziamenti privati, le P.a. promuovono il ricorso a procedure di partenariato pubblico privato, pubblicando sul proprio profilo di committente e sulla sezione dedicata del portale web del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un avviso finalizzato ad acquisire le manifestazioni di interesse degli operatori economici in ordine ai lavori di possibile completamento, anche ridimensionato e/o con diversa destinazione d'uso, delle opere incompiute, nonché alla gestione delle stesse.
Nel caso in cui l'amministrazione abbia invece ritenuto che sia venuto meno l'interesse pubblico al completamento ed alla fruibilità dell'opera: a) deve riportare nell'elenco degli immobili di cui alla scheda C, previa acquisizione al patrimonio a seguito di redazione e approvazione dello stato di consistenza, le opere pubbliche incompiute per le quali intenda cedere la titolarità dell'opera ad altro ente pubblico o ad un soggetto esercente una funzione pubblica, ovvero procedere alla vendita dell'opera sul mercato; b) deve riportare nell'elenco dei lavori di cui alle schede D ed E le opere pubbliche incompiute per le quali intenda procedere alla demolizione, fermo restando che, in tal caso, debbono essere inseriti in programma gli oneri necessari per lo smantellamento dell'opera e per la rinaturalizzazione, riqualificazione ed eventuale bonifica del sito.

La pubblicità
Il decreto ministeriale ripristina poi le regole sulla pubblicità degli strumenti di programmazione, contenute nel previgente articolo 128 del d.lgs. n. 163/2006. Successivamente alla loro adozione - stabilisce il Mit - le stazioni appaltanti debbono provvedere alla pubblicazione del programma triennale e dell'elenco annuale sul profilo del committente, e possono consentire la presentazione di eventuali osservazioni entro i successivi trenta giorni.
Dopodiché, la loro approvazione diviene definitiva entro ulteriori trenta giorni dalla scadenza delle consultazioni o, in assenza delle consultazioni, entro sessanta giorni dalla pubblicazione originaria. A questo punto, gli atti approvati debbono essere pubblicati in formato open data sia sul sito del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sia su quello dell'Osservatorio Anac dei contratti pubblici, oltre che nuovamente sul proprio profilo di committente; e, sugli stessi siti, deve essere data comunicazione anche della eventuale mancata redazione della programmazione triennale per assenza di lavori.

La modifica dei programmi
Completa infine la disciplina, la previsione della modificabilità dei programmi triennali nel corso dell'anno, che può avvenire qualora le modifiche riguardino: a) la cancellazione di uno o più lavori già previsti nell'elenco annuale; b) l'aggiunta di uno o più lavori in conseguenza di atti amministrativi adottati a livello statale o regionale; c) l'aggiunta di uno o più lavori per sopravvenuta disponibilità di finanziamenti all'interno del bilancio non prevedibili al momento della prima approvazione del programma, comprese le ulteriori risorse disponibili anche a seguito di ribassi d'asta o di economie; d) l'anticipazione della realizzazione, nell'ambito dell'elenco annuale, di lavori precedentemente previsti in annualità successive; e) la modifica del quadro economico di lavori già contemplati nell'elenco annuale, che rende necessarie ulteriori risorse. In ogni caso, le modifiche apportate al programma debbono essere pubblicizzate con le stesse modalità previste per l'atto iniziale.
Invece, come era previsto nella disciplina precedente, un lavoro non inserito nell'elenco annuale può essere realizzato solo quando sia reso necessario da eventi imprevedibili o calamitosi o da sopravvenute disposizioni di legge o regolamentari, così come può essere realizzato sulla base di un autonomo piano finanziario che non utilizzi risorse già previste al momento della formazione dell'elenco.