Decreto Sblocca opere in arrivo: così sulle infrastrutture si incrociano cinque diversi iter, ordinari e speciali

Dopo l'approvazione in consiglio dei ministri il 28 luglio scorso, viaggia verso la Gazzetta Ufficiale il regolamento delegato Madia (attuativo dell'articolo 4 della legge 7 agosto 2015, n. 124), regolamento cosiddetto "sblocca procedimenti", o "sblocca opere" (clicca qui per il testo, al 99% quello definitivo).

Un testo che entra a gamba tesa in tutti i procedimenti ordinari di approvazione di insediamenti produttivi o opere pubbliche «suscettibili di produrre positivi effetti sull'economia e l'occupazione», consentendo con delibera del Consiglio dei ministri di dimezzare i tempi di legge e con successiva delibera di intervenire con poteri sostitutivi.
L'obiettivo è "sbloccare il paese", «attirare capitali privati» (come spiega il governo), «indivuduare investimenti strategici per i quali decidere tempi accelerati» e con termini perentori. Tuttavia è evidente una certa contraddizione legislativa rispetto al Codice appalti, che ha abolito la legge obiettivo (procedure speciali per infrastrutture e insediamenti produttivi prioritari) ritenendola negli anni controproducente e fallimentare, e ha riportato tutte le opere pubbliche nelle procedure ordinarie della Conferenza di servizi, con i tempi più certi post-riforma Madia (Dlgs 126/2016) e con l'innovazione dell'approvazione sul "progetto di fattibilità".
Tuttavia resta, anche nel Codice appalti, una procedura speciale per le infrastrutture prioritarie nazionali (Dpp e finanziamento con delibera Cipe); resta poi la legge obiettivo per tutti i progetti che hanno avviato l'iter prima del 18 aprile 2016; e resta il commissario straordinario dell'articolo 1 Sblocca Italia (Napoli-Bari e Catania-Palermo), che il governo vuole estendere ad altre grandi opere ferroviarie. Tant'è che al momento sulle infrastrutture si incrociano sei diversi regimi.

1) legge obiettivo per le opere con iter avviato prima del 18/4/2016
2) Regime ordinario opere pubbliche (art. 27 Codice appalti)
3) Infrastrutture prioritarie nazionali (art. 201-202 Codice)
4) commissario art. 1 Sblocca ITalia (Dl 133/2014)
5) regolamento Madia sbloc ca procedimenti (non pubblicato)

Legge obiettivo per le vecchie opere
C'era qualche incertezza su questo aspetto, ma un accordo tra Dipartimento programmazione (Dipe) di Palazzo Chigi e Ministero delle Infrastrutture ha chiarito che per tutti progetti che hanno avviato l'iter approvativo prima dell'entrata in vigore del nuovo codice (18 aprile 2016) continua a vivere la legge obiettivo (conferenza di servizi e Via solo consultivi, approvazione dei progetti e finanziamenti al Cipe, general contractor). Le opere sono ancora tantissime, ovviamente, dalle Pedemontane e le altre autostrade in Pf (Roma-Latina ad esempio), alle nuove tratte ad alta capacità già in pista, il Terzo Valico, Torino-Lione e Brennero, le metropolitane delle grandi città. Insomma, la legge obiettivo, data per abolita, continuerà a vivere ancora per molti anni.

Regime ordinario opere pubbliche (art. 27 Codice appalti)
L'articolo 27 del Codice stabilisce che l'approvazione dei progetti di opere pubbliche (teoricamente "tutti") viene effettuata dalle amministrazioni competenti (Comuni, Regioni, Stato con i vari Ministeri) in Conferenza di servizi (CdS), in base alle regole generali della legge 241/1990 riformata dal Dlgs Madia 126/2016. Le novità del Dlgs 126 (si veda il servizio) sono soprattutto l'utilizzo in via ordinaria della conferenza semplificata (telematica), con la riduzione dei termini a 5 giorni (convocazione) + 45 (svolgimento), che diventano 90 con enti di tutela. Resta tuttavia il nodo della commissione Via, che se non si esprime non fa scattare il silenzio-assenso (come invece per tutte le altre Pa, comprese di tutela) e che conserva la procedura del Dlgs 152/2006 (10 giorni di verifica documentale + 150).
La novità del Codice appalti (art. 27) è invece che l'approvazione fondamentale in conferenza di servizi non è più sul progetto definitivo (con doppio passaggio, dunque, su preliminare e definitivo) , ma sul nuovo «progetto di fattibilità» (art. 23) più avanzato dal punto di vista tecnico e con analisi costi-benefici (tecnica ed economica). Tutti gli enti sono obbligati a pronunciarsi su tracciato e localizzazione in sede di CdS sul progetto di fattibilità, e «salvo circostanze imprevedibili» queste decisioni non possono essere modificate nell'approvazione del definitivo. Questa in effetti dovrebbe essere una bella semplificazione, visto quante volte le opere venivano stravolte da un passaggio all'altro.

Infrastrutture prioritarie nazionali (art. 201-202 Codice)
Su questo impianto (opere ordinarie art. 27) il Nuovo Codice detta una procedura un po' speciale per le «infrastrutture e insediamenti produttivi prioritari per lo sviluppo del paese» (art. 201). Per individuare questi interventi dovrà debuttare la project review dei progetti già in pista, l'analisi costi-benefici e le progettazioni di fattibilità (con apposito fondo), la priorità ai completamenti, la strategica dei trasporti da dettare nel Pgtl (piano generale trasporti e logistica) .
La procedura è quella ordinaria dell'articolo 27, ma con la differenza che alla fine il finanziamento lo deve dare sempre il Cipe, con sua delibera (art. 202 c. 5). Anche se i progetti arriveranno già approvati dal punto di vista tecnico e localizzativo (in CdS) resta dunque l'imbuto del Cipe, ma soprattutto - di fatto - l'ok finale resta al Comitato dei ministri.

Commissario articolo 1 Sblocca ITalia (Dl 133/2014)
Poi c'è il Commissario Sblocca Italia, per ora per Napoli-Bari e Messina-Catania-Palermo, che però il governo (d'intesa con Rfi) sta ragionando di estendere ad altre grandi opere ferroviarie.
Lo schema dell'art. 1 Dl 133/2014 prevede di fare super-commissario il capo dell'ente appaltante (Rfi), che ha il potere di approvare il progetto prima dal punto di vista tecnico e poi gestendo e chiudendo la conferenza di servizi, anche superando dissensi (se espressi da enti di tutela, però, si deve andare al consiglio dei ministri). Il super-commissario scavalca il governo e la registrazione della Corte dei Conti, ma finora l'aspetto positivo - oltre a questa accelerazione di passaggi dell'iter, notevole - è stata la gestione "diretta", senza mediazione, del rapporto con il territorio, per cui chi gestisce le richieste dei Comuni e anche chi può valutare se tecnicamente una cosa proposta si può fare o no, e quanto costerebbe.

Regolamento Madia sblocca procedimenti (non pubblicato, vedi testo finale)
Qui la novità non è la possibilità di saltare il Cipe, il governo, ma anzi al contrario l'accentramento al governo della scelta di un ristretto gruppo di opere o insediamenti produttivi strategici su cui dimezzare i tempi e attivare se necessario poteri sostitutivi. Fra l'altro il super-super-potere del presidente del Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri - potere che aveva solo teoricamente il Cipe della legge obiettivo e non ha il Commissario Sblocca-Italia - è quello di dimezzare anche i tempi degli enti preposti a tutela (compresa commissione Via, nessuna eccezione è prevista dal testo) e poi di sostituirsi ad essi in caso di inerzia, sempre previa delibera di Consiglio dei ministri.
Va sottolineato che le opere individuate nel Dpcm, una volta l'anno, su proposta di Comuni e Regioni o di iniziativa della presidenza del Consiglio (anche su segnalazione del soggetto proponente) , possono anche essere (se proposte da Palazzo Chigi) non previste in alcuna precedente programmazione, statale o locale (compreso il nuovo Dpp del Codice appalti).

Il limite , semmai, è che l'oggetto del regolamento sono i tempi: il governo sceglie le opere, fissa tempi ridotti fino al 50% rispetto a quelli ordinari di legge, e in caso di inerzia adotta i relativi atti in via sostitutiva (previa diffida). Il testo dice «in caso di inerzia», per cui sembra possibile che se si esprimono negativamente un ente preposto a tutela o un Comune competente alla variante urbanistica in caso di nuove industrie, questo "no" espresso sembra in grado di bloccare l'approvazione.
Qualche ambiguità c'è, a dire il vero: il testo parla di opere o insediamenti ritenuti rilevanti per il «positivo impatto» economico e occupazionale, scelti dopo valutazione economica e sociale; se dunque l'esecutivo le ha scelte perché le ritiene positive, lo stesso governo non può approvarle scavalcando con i poteri sostitutivi il dissenso di un ente (oltre che l'inerzia)? Non è chiaro.

Nel testo finale, su richiesta del Parlamento e delle Regioni, i super-poteri sono stati un po' ridotti. Nella prima versione il premier esercitava i poteri sostitutivi da solo, ora previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Poi serviranno due atti attuativi: la determinazione dei criteri per la selezione degli interventi, definiti previa intesa in Conferenza unificata, e i criteri per l'esercizio dei poteri sostitutivi, da definire sempre in Unificata per i casi nei quali l'intervento coinvolga le competenze delle regioni e degli enti locali.

Regolamento sblocca opere (testo finale ma non ancora in Gazzetta)