Lavori Pubblici

Nuovo Codice, norme più severe per il project financing: ecco perché si rischia una frenata

Alessandro Arona

Rischio operativo al privato, tetto al 30% agli aiuti pubblici, closing entro 12 mesi: l'obiettivo è evitare gli errori del passato, il risultato può essere la paralisi

Fare opere pubbliche in project financing sarà più difficile di prima dopo l'entrata in vigore del nuovo Codice appalti. Non solo debutta l'obbligo di trasferimento al privato del rischio operativo (concetto introdotto dalla direttiva 2014/23/Ue), ma anche una serie di vincoli introdotti dal governo con l'obiettivo di evitare alcuni difetti del Pf degli ultimi dieci anni, come i closing che non arrivano mai, i piani economico-finanziari (Pef) che continuano a cambiare e a "riequilibrarsi", i contributi pubblici che salgono oltre il 50%, i canoni fissi e le garanzie dai rischi.

Ecco allora le nuove (severe) regole: tetto massimo al 30% per i contributi pubblici (era al 50% nella Merloni, eliminato nel 2002 e nel Codice 2006), limiti alla permuta (con retromarcia rispetto alle norme Monti), obbligo di fare il closing con le banche entro 12 mesi dal contratto (fino a ieri entro 24 mesi dall'ok al definitivo, molto meno rigido), revisione dell'equilibrio del Pef che non è mai un "diritto" del concessionario, come invece era fino a ieri in caso di variazioni appportate dalla Pa o da leggi, che lo portassero in disequilibrio.

SI VEDANO LE SCHEDE IN FONDO AL TESTO

Si tratta di una "severità" in parte dettata in questi anni dalle regole Eurostat sulla contabilizzazione in bilancio dei project financing, e recepite nella direttiva 2004, e in parte dettata dall'esperienza italiana, con operazioni considerate "modello" negli anni scorsi e rivelatesi poco oculate o mal studiate (ospedale di Mestre, Brebemi, le due Pedemontane, per non parlare della Orte-Mestre).
Tuttavia i nuovi vincoli, gettati "a freddo" su un mercato già in difficoltà e su amministrazioni non pronte a gestire il nuovo ruolo di "severi selettori" di proposte di Pf, potrebbe produrre la paralisi.

Applicare il concetto di "rischio operativo" è complesso, non è solo una prescrizione giuridica, ma implica valutazioni economico-finanziarie sulla gestione dell'opera, valutazioni che nel dubbio potrebbero frenare i responsabili degli uffici gare.

Anche la norma sul closing è molto severa, vista anche l'esperienza di questi anni (opere in fase avanzata di costruzione che non hanno ancora il closing), anche perché il mancato finanziamento entro 12 mesi comporta la risoluzione di diritto del contratto di concessione.

È vero che l'obiettivo è verificare prima la finanziabilità dell'opera, evitare casi come le due Pedemontane, che a molti anni dalle concessioni non hanno ancora il closing e rischiano perciò di non essere completate. Ma in un mercato già fiacco come quello di oggi e con banche già alle prese con elevate sofferenze, una norma così rigida finisca per bloccare il project financing.

Si è molto detto, giustamente, in questi anni che per fare buoni project ed evitare piani finanziari "farlocchi" serviva una Pa più competente, più "guide operative" nazionali, più assistenza dallo Stato. Eppure su tutto questo nel Nuovo Codice non c'è nulla.

In teoria giusto il tetto ai contributi pubblici(al massimo il30% del costo dell'investimento), ma è più rigido del 50% fissato da Eurostat per classificare le concessioni on balance.

C'è poi il rebus dello sdoppiamento tra concessioni e Ppp, non presente nella concessione. Fonti di Palazzo Chigi la spiegano come "rischio mercato per le prime, prevalenza del canone nelle seconde", ma poi nelle norme questa distinzione non è netta, e nella Parte IV sul Ppp si parla spesso di concessione, facendo una gran confusione.

LE SCHEDE

Rischio operativo, privati senza rete
I
n base alla direttiva, è il rischio legato alla costruzione e gestione dell'opera, e va trasferito ai privati. Può essere un rischio legato alla domanda (introito da mercato) o all'offerta (capacità di gestire opera e servizi come concordato, con livello variabile del canone). Il rischio è trasferito, dice il codice. «nel caso in cui, in condizioni operative normali, non sia garantito il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei lavori o dei servizi oggetto della concessione». Le variazioni relative a costi e ricavi oggetto della concessione devono incidere sull'equilibrio del Pef, e «incidere significativamente sul valore attuale netto dell'insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario».
In arrivo dalla direttiva anche la norma che impone di calcolare il valore della concessione come «fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto».


Il closing entro 12 mesi, il tetto al 30%, e gli altri paletti al project financing
Molti, rispetto al vecchio Codice, i paletti e i vincoli inseriti alle concessioni nel Dlgs 50/2016. Prima di tutto il tetto massimo del 30% al contributo pubblico, non presente nel vecchio Codice: moltissime opere in project financing oggi sarebbero "fuorilegge" (la norma si applicherà alle nuove concessioni). Freno alla permuta come forma di contributo pubblico, che nel 2012 era stata allargata fino a immobili non connessi all'opera da realizzare.

Molto rigida la norma sul closing: il contratto di finanziamento con le banche deve essere firmato entro 12 mesi dal contratto di concessione (prima era entro 24 mesi dall'approvazione del progetto definitivo, cosa che di solito avviene molto dopo la concessione).

La modifica dei contratti (in linea con la direttiva) può muoversi in una casistica più ampia di prima, tuttavia scompare il "diritto" del concessionario al riequilibrio del Pef in caso di modifiche volute dalla Pa o dalla legge.


Concessione-Ppp, rischio confusione
Il Codice introduce la distinzione tra concessione (Parte III) e Ppp (Parte IV). Fonti di Palazzo Chigi spiegano che la prima avrebbe per oggetto opere con rischio mercato, il Ppp una prevalenza del canone come fonte principale dei ricavi di gestione. Ma poi nelle norme questa distinzione non è netta (al'articolo 180 c. 2 si dice che tra i ricavi del Ppp ci possono esere tranquillamente, «e/o», «introiti diretti dalla gestione del servizio ad utenza esterna». Inoltre in questa Parte IV sul Ppp si parla spesso di concessione (ad esempio nelle norme sulla «Finanza di progetto» in cui si parla di procedure per affidare una concessione), facendo una gran confusione.
Si spera che le Linee guida dell'Anac facciano chiarezza su questo punto, anche perché non è chiaro se il rischio operativo, così come definitoi all'articolo 3 lettera zzz), si applichi anche alle operazioni di Ppp. Sia le concessione che i Ppp possono essere messi in gara su progetto di fattibilità.






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