Gestione della discarica, il Tar annulla le linee guida della Lombardia

di Carmen Chierchia

31 Marzo 2016

Con la sentenza n. 522 del 17 marzo 2016, il TAR Lombardia, Milano ha annullato le Linee Guida Regionali per la progettazione e gestione sostenibile delle discariche (DGR 7 ottobre 2014 n. X/2461, di seguito "Linee Guida").
Secondo i giudici milanesi, infatti, la materia disciplinata dalla Linee Guida rientra senza eccezioni nell'ambito della materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» che, ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lett. s) è riservata alla legislazione esclusiva dello Stato.
Pertanto, le Regioni non hanno il potere di emanare proprie normative su un argomento - quale le discariche - che rientra nel novero di materie riservate alla legislazione statale; l'esercizio di tale potere è pertanto illegittimo e la relativa espressione (l'atto che ne deriva) deve essere annullato.

La sentenza in rassegna è interessante in quanto offre uno spunto di riflessione sul potere delle Regioni di apportare alla materia limiti più stringenti rispetto a quanto statuito a livello nazionale. Secondo una lettura costituzionalmente orientata, infatti, con l'imposizione di tutele più restrittive le Regioni non operano una invasione di campo in un settore in cui vige la legislazione esclusiva statale ma adeguano la legislazione regionale al fine di completare e arricchire la disciplina di altre materie, su cui le Regioni hanno competenza legislativa.
Oggetto della disciplina delle Linee Guida. L'ambito di applicazione delle Linee Guida (punto 1.2) specifica che esse detta(va)no i requisiti tecnici minimi, applicativi ed interpretativi, del D.Lgs. 36/2003 ai quali si devono adeguare in Lombardia la progettazione, l'autorizzazione, la gestione operativa e post operativa delle discariche.

Le Linee Guida indicavano, in particolare, la disciplina dettagliata dell'ammissibilità dei rifiuti in discarica, delle tipologie di trattamento dei rifiuti, dei criteri di progettazione a partire alla pianificazione e della scelta del sito ove ubicare la discarica, della documentazione da depositare a corredo dell'istanza, del tipo di protezioni dell'ambiente e di barriere dal rischio di sversamenti, della procedura di chiusura del ciclo operativo della discarica stessa.Tale materia viene disciplinata a livello nazionale dal D.Lgs. 36/2003 che, appunto, detta "Attuazione della Direttiva 1999/31 CE relativa alle discariche di rifiuti".
Con le Linee Guida, la Lombardia ha fornito i parametri di riferimento per l'intero ciclo di vita operativa delle discariche localizzate nel suo territorio, a partire dalla loro progettazione fino alla gestione post chiusura dando applicazione e fornendo una interpretazione "regionale" proprio dei dettami del D.Lgs. 36/2003.

La matrice costituzionale della pronuncia. La disciplina delle discariche, concernendo la gestione dei rifiuti, rientra pienamente nell'ambito della materia ambientale e quindi, della potestà esclusiva dello Stato (molte le pronunce della Corte Costituzionale sul punto, ex multis n. 277 e 62 del 2008, n. 10/2009, n. 61/2009, n. 54/2012, n. 285/2013).
Ciò posto, ci si interroga su quali siano i poteri delle Regioni in materia ambientale.
La giurisprudenza della Corte Costituzionale ha chiarito che le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze:
1) devono rispettare la normativa statale di tutela dell'ambiente,
2) possono stabilire per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di tutela più elevati.

Quali sono i limiti della fissazione di "livelli di tutela più elevati"? Secondo la Corte Costituzionale essi devono corrispondere ad esigenze relative alle materie su cui le Regioni esercitano il potere legislativo, quali ad esempio, tutela della salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.(sentenza C. Cost. n. 61 del 5 marzo 2009).
Pertanto, attraverso la fissazione di livelli di tutela più elevati le Regioni non possono perseguire lo scopo della «tutela dell'ambiente»: essa, infatti, è già salvaguardata dalla disciplina nazionale e, secondo la giurisprudenza della Corte, per essa, lo Stato stabilisce «standard minimi di tutela» ossia una tutela «adeguata e non riducibile» dell'ambiente.
La fissazione di livelli di tutela più elevati da parte delle Regioni deve unicamente servire al perseguimento di una maggior tutela degli oggetti delle competenze Regionali, trattandosi «di un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della loro esplicazione».

Ne deriva che i legislatori regionali possono disciplinare la materia "ambientale", innalzandone i limiti di tutela solo per completare la disciplina delle materia rientranti nella propria competenza legislativa.
Le Linee Guida lombarde e il Codice dell'Ambiente. Secondo i giudici lombardi, le Linee Guida in materia di discariche disciplinavano compiutamente una materia su cui le Regioni non hanno competenza legislativa e, di conseguenza, esse erano state emanate in difetto di attribuzione, potere e competenza.
La disciplina delle discariche è quindi dettata dal D.Lgs. 36/2003 e dal D.Lg. 152/2006 (il Codice dell'Ambiente). Secondo l'interpretazione della Corte Costituzionale, la disciplina ivi contenuta è adeguata e sufficiente per una completa tutela dell'argomento.
Va notato, da ultimo, che in materia di gestione di rifiuti è lo stesso Codice dell'Ambiente che indica con puntualità (art. 196) quali sono le aree in cui il legislatore regionale è competente a legiferare.

Su una delle voci di cui al citato art. 196, la difesa regionale ha fatto leva per difendere la legittimità delle Linee Guida in esame: la lettera o del comma 1 del Codice dell'Ambiente, infatti, rimette alle Regioni «la definizione dei criteri per l'individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento e la determinazione (…) di disposizioni speciali per i rifiuti di tipo particolare».
Sebbene le Linee Guida fornissero indicazioni anche su tale aspetto, il TAR non ha condiviso tale strategia difensiva non considerando plausibile la limitazione della portata normativa delle Linee Guida a «disposizioni speciali per i rifiuti particolari», atteso che esse disciplinavano la materia della gestione delle discariche ad ampio spettro, senza alcuna limitazione sul tipo di rifiuti da conferire in discarica.