Lavori Pubblici

Nuovo codice, qualificazione: per ora restano le Soa. La vera riforma la farà l'Anac

Laura Savelli

Le linee guida (entro un anno) dovranno introdurre i rating reputazionali e modalità innovative e sperimentali, anche superando la qualificazione unica

Le linee guide (entro un anno) dovranno introdurre i rating reputazionali e modalità innovative e sperimentali, anche superando la qualificazione unica
Molto rumore, per nulla. O almeno, così sembra ad una prima lettura della disciplina in materia di qualificazione, contenuta nell'articolo 84 dello schema del nuovo Codice dei contratti, destinato a prendere il posto dell'articolo 40 dell'ancora vigente d.lgs. n. 163/2006.

Nella versione finale approvata in via preliminare dal Consiglio dei Ministri, scompaiono infatti le due grandi novità che erano comparse nelle bozze circolate durante i lavori di redazione del testo da parte della Commissione governativa: la prima, riguardante l'innalzamento della soglia da 150 mila euro ad un milione di euro per il rilascio dell'attestazione SOA; la seconda, riferita invece alla norma - poi depennata - che sembrava mettere a repentaglio la sopravvivenza degli organismi di attestazione, per fare spazio ad una qualificazione affidata direttamente alle stazioni appaltanti una volta che fossero decorsi diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del nuovo Codice.

Nonostante sia rientrato l'allarme rispetto a quegli aspetti che sono apparsi come autentici cambi di connotati per il sistema di qualificazione, la norma presenta in ogni caso contenuti innovativi, sebbene necessiti di essere completata dall'adozione delle linee-guida dell'ANAC, secondo quanto stabilito dall'articolo 83 dello schema di decreto legislativo.
Con riferimento ai lavori, infatti - afferma il comma 2 di tale ultima disposizione - «con linee guida dell'ANAC, da adottare entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente codice, sono disciplinati, nel rispetto dei principi di cui al presente articolo e anche al fine di favorire l'accesso, da parte delle microimprese e delle piccole e medie imprese, il sistema di qualificazione, i casi e le modalità di avvalimento, i requisiti e le capacità che devono essere posseduti dal concorrente e la documentazione richiesta ai fini della dimostrazione del loro possesso di cui all'allegato XVII».

Ciò significa in altri termini che, in attesa dell'adozione del provvedimento da parte dell'Autorità, le innovazioni introdotte dall'articolo 84 non potranno trovare immediatamente applicazione, mancando della necessaria disciplina di attuazione; e, di conseguenza, che, in questo periodo di transizione, continueranno ad applicarsi le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo III, del d.P.R. n. 207/2010, come previsto dall'articolo 216, comma 2, dello schema di decreto legislativo.

IL SISTEMA DI QUALIFICAZIONE
In ogni caso, è confermata la regola generale: la qualificazione delle imprese resta affidata agli organismi di attestazione SOA. Il comma 1 dell'articolo 84 riproduce infatti, nelle sue linee essenziali, quanto già stabilisce l'articolo 40 del Codice ancora vigente: "I soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro, provano il possesso dei requisiti di qualificazione di cui all'articolo 83 di regola mediante attestazione da parte degli appositi organismi di diritto privato autorizzati dall'ANAC".
Da segnalare però, un inciso di non poco rilievo. Nell'affermazione iniziale, la norma stabilisce che le imprese si qualificheranno "di regola" con il sistema SOA, quasi a voler anticipare in questo modo una possibile revisione che questo meccanismo potrà subire in futuro.
Non a caso, a conferma di tale dato, interviene il comma 12 dell'articolo 84, il quale preannuncia sin da ora che, entro un anno dalla data di entrata in vigore del Codice dei contratti, saranno individuate dall'ANAC - e poi adottate con un apposito decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - modalità di qualificazione, anche alternative o sperimentali da parte delle stazioni appaltanti ritenute particolarmente qualificate, secondo il sistema di rating introdotto per le P.a. dall'articolo 38 dello schema di decreto legislativo. E ciò - prosegue la disposizione - allo scopo di migliorare l'effettività delle verifiche e, di conseguenza, la qualità e la moralità delle prestazioni degli operatori economici: un obiettivo, il cui perseguimento potrà comportare "se del caso" - per riprendere l'espressione adoperata dall'articolo 84 - anche un graduale superamento del sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.
D'altronde, questo è anche il criterio dettato dalla legge-delega che, sotto tale profilo, ha imposto al legislatore delegato una "revisione del sistema di qualificazione degli operatori economici in base a criteri di omogeneità, trasparenza e verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, ivi comprese le risorse umane, organiche all'impresa, nonché delle attività effettivamente eseguite" (articolo 1, comma 1, lettera uu, della legge 28 gennaio 2016, n. 11), anche se, almeno per il momento, la sua attuazione sembra essere stata differita ad un momento successivo rispetto all'entrata in vigore del Codice.

GLI ORGANISMI DI ATTESTAZIONE SOA
All'interno delle linee-guida dell'Autorità, confluirà anche l'intera disciplina, oggi contenuta nel d.P.R. n. 207/2010, sulle modalità di esercizio dell'attività di attestazione da parte delle SOA, soprattutto a proposito dei controlli sui requisiti delle imprese.
A tal riguardo - stabilisce infatti il comma 2 dell'articolo 84 dello schema di decreto legislativo - il provvedimento dell'ANAC dovrà individuare anche i livelli standard di qualità dei controlli che gli organismi di attestazione dovranno effettuare, con particolare riferimento a quelli di natura non meramente documentale e che, se non rispettati, potranno comportare l'esercizio di poteri di diffida da parte dell'ANAC o, nei casi più gravi (che dovranno essere individuati dalle stesse linee-guida), di sospensione dell'attività o di decadenza dall'autorizzazione al suo esercizio.
In ogni caso, entro tre mesi dall'entrata in vigore del nuovo Codice, l'Autorità dovrà effettuare una ricognizione straordinaria sul possesso dei requisiti di esercizio dell'attività di attestazione da parte degli organismi attualmente autorizzati, e potrà adottare, al termine di tali accertamenti, provvedimenti di diffida, sospensione o decadenza dall'autorizzazione, nei casi in cui dovesse riscontrare la mancanza di tali requisiti o dovesse accertare esercizi di attività ritenuti non virtuosi. Di tali esiti, dovranno poi essere informati il Governo e le Camere, affinché possano essere loro forniti elementi di valutazione sulla rispondenza dell'attuale sistema di qualificazione ai principi di concorrenza e trasparenza, anche sotto il profilo della quantità degli organismi esistenti o della eventuale necessità di individuare forme di partecipazione pubblica nell'ambito delle SOA (articolo 84, comma 3, dello schema di decreto): un ulteriore elemento normativo che conferma, ancora una volta, una possibile evoluzione del sistema di qualificazione.
Infine, il comma 8 dell'articolo 84 precisa che le linee-guida dovranno individuare anche i criteri per la determinazione dei corrispettivi dell'attività di qualificazione SOA, da rapportare non solo all'importo complessivo e al numero delle categorie generali o specializzate per cui si richiede di essere qualificati, ma anche alla loro necessaria riduzione in caso di consorzi stabili o di micro, piccole e medie imprese.

IL RILASCIO DELLE ATTESTAZIONI SOA E IL RATING DI IMPRESA
Alle SOA continua dunque ad essere affidato il compito di procedere al rilascio degli attestati di qualificazione, che restano articolati in base alle tipologie e all'importo dei lavori, e cioè secondo il sistema delle categorie e delle classifiche (articolo 84, comma 5, dello schema), sebbene manchi ancora, a quest'ultimo riguardo, un'apposita definizione da parte delle linee-guida. Confermata anche la durata quinquennale dell'attestazione di qualificazione, con obbligo di verifica, entro il terzo anno, del mantenimento dei requisiti di ordine generale e dei non meglio identificati requisiti di "capacità strutturale", che saranno difatti individuati dallo stesso provvedimento dell'Autorità.
Nel merito, le SOA rilasceranno le attestazioni di qualificazione dopo aver accertato, nei confronti dell'impresa, il possesso: a) dei requisiti di carattere generale (articolo 84, comma 4, lettera a, dello schema di decreto legislativo); b) dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale, con le modalità già fissate dall'articolo 40 del Codice vigente, e cioè unicamente mediante l'acquisizione, attraverso l'Osservatorio, dei certificati di esecuzione lavori rilasciati alle imprese dalle stazioni appaltanti (articolo 84, comma 4, lettera b, dello schema di decreto legislativo); c) delle certificazioni dei sistemi di qualità conformi alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati in base alle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000 (articolo 84, comma 4, lettera c, dello schema di decreto legislativo).
Fin qui, nulla di nuovo. Ma, la vera novità nello svolgimento dell'attività di attestazione consisterà nell'attribuzione, da parte delle stesse SOA, del rating di impresa, cioè dell'ulteriore parametro di qualificazione fondato "sulla base di indici qualitativi e quantitativi che esprimono la capacità strutturale, di affidabilità e reputazionale dell'impresa secondo i criteri individuati con linee guida dell'ANAC" (articolo 84, comma 4, lettera d, dello schema di decreto legislativo).
Per conoscerne i dettagli, bisognerà quindi attendere il provvedimento dell'ANAC, dal momento che i dati normativi forniti dalla versione preliminare del Codice dei contratti consentono appena di tratteggiarne i lineamenti essenziali. Infatti, nel momento in cui la norma attribuisce alle SOA il compito di attestare il rating, si limita semplicemente a precisare che i requisiti reputazionali dell'impresa terranno conto, in particolar modo, dei suoi precedenti comportamentali (riferiti tanto al rispetto dei tempi, quanto a quello dei costi nell'esecuzione dei contratti), dell'assenza di contenzioso (sia in sede di partecipazione alle procedure di gara, sia in fase esecutiva), ed infine anche della regolarità contributiva e contrattuale, ivi compresi i versamenti alle Casse edili.
In realtà, l'esemplificazione dei requisiti reputazionali riprende in parte l'espressione adoperata dalla legge-delega con riferimento al diverso sistema delle misure di premialità delle imprese. Nel testo delegante, infatti, accanto alla revisione del sistema di qualificazione, è stata disposta anche l'introduzione di tali misure da parte dell'ANAC, anch'esse collegate a criteri reputazionali basati su parametri oggettivi e misurabili e su accertamenti definitivi sul rispetto dei tempi e dei costi nell'esecuzione dei contratti e sulla gestione dei contenziosi: il tutto, assicurando gli opportuni raccordi con il già vigente rating di legalità, gestito dall'Antitrust (articolo 1, comma 1, lettera uu, della legge 28 gennaio 2016, n. 11).
Non a caso, nel comma 10 del precedente articolo 83, dello schema di decreto legislativo, viene infatti stabilita l'istituzione, presso l'Autorità, di un sistema di penalità e premialità delle imprese - ugualmente connesso a tali criteri reputazionali - che, pur essendo collocato nell'ambito della norma dedicata ai requisiti di qualificazione, sembra però destinato ad incidere direttamente sulla fase di individuazione della migliore offerta, come dimostra l'articolo 95, dedicato appunto alla disciplina dei criteri di aggiudicazione.
Al comma 13 di tale ultima disposizione, viene infatti precisato che le amministrazioni debbono indicare negli atti di gara i criteri premiali che intendono applicare alla valutazione dell'offerta, in considerazione del maggior rating di legalità dell'impresa (cioè del diverso sistema di valutazione di affidabilità gestito dall'Antitrust), piuttosto che del minor impatto che le prestazioni possono avere sulla sicurezza e salute dei lavoratori e sull'ambiente, o della possibilità di agevolare la partecipazione alle procedure di gara in favore delle micro, piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e delle imprese di nuova costituzione.
In conclusione, le premesse normative in materia di rating non consentono, allo stato attuale, di intravedere in alcun modo i possibili sviluppi della sua disciplina: ragion per cui, resta dunque una grande attesa per le linee-guida dell'ANAC che, a questo punto, ha dinanzi a se non solo il compito di regolamentare il rating di impresa, ma il ben più delicato ruolo di decidere la linea di confine che separa, ad esempio, il requisito dell'assenza di contenzioso, come possibile criterio reputazionale, dal legittimo esercizio del diritto di difesa di un'impresa, o di stabilire l'incidenza che uno stesso requisito di affidabilità può avere ai fini della qualificazione, piuttosto che ai fini della selezione dell'offerta.

LA QUALIFICAZIONE AGGIUNTIVA
Nell'edizione finale del testo approvato dal Consiglio dei Ministri, è comparsa anche la norma che introduce una qualificazione aggiuntiva per gli appalti di lavori di importo pari o superiore ai venti milioni di euro, seppur con differenze significative rispetto a quanto oggi dispone l'articolo 61, comma 6, del d.P.R. n. 207/2010.
Secondo infatti l'articolo 84, comma 7, dello schema di decreto legislativo, in tali ipotesi, oltre all'attestazione SOA, la stazione appaltante può richiedere requisiti aggiuntivi per verificare la capacità economico-finanziaria e professionale dell'impresa, da dimostrare secondo le seguenti modalità: a) nel caso della capacità economico-finanziaria, i maggiori requisiti richiesti dovranno essere "certificati da società di revisione, ovvero da altri soggetti preposti che si affianchino alle valutazioni tecniche proprie dell'organismo di certificazione, da cui emerga in modo inequivoco l'esposizione finanziaria dell'impresa concorrente all'epoca in cui partecipa ad una gara d'appalto"; b) nel caso della capacità professionale, la prova dei maggiori requisiti dovrà essere fornita dal concorrente mediante presentazione dei certificati di esecuzione di lavori analoghi per entità e tipologia a quelli posti a base di gara, che siano stati rilasciati dalle rispettive stazioni appaltanti.
La prima differenza rispetto alle previsioni attuali consiste dunque nell'aver reso facoltativa, per la stazione appaltante, la richiesta di requisiti di qualificazione ulteriori rispetto all'attestazione SOA nella classifica illimitata.
Sotto tale profilo, il vigente articolo 61, comma 6, del Regolamento stabilisce infatti che, per appalti di tale importo, l'impresa, oltre alla qualificazione conseguita nella classifica VIII, "deve" aver realizzato, nei cinque anni antecedenti la data di pubblicazione del bando, una cifra di affari, ottenuta con lavori svolti mediante attività diretta ed indiretta, non inferiore a 2,5 volte l'importo a base di gara.
Di conseguenza, appare evidente anche la seconda differenza rispetto al dato normativo attuale: dalla futura disciplina scompare anche qualsiasi riferimento alla quantificazione dei maggiori requisiti che dovranno essere eventualmente dimostrati dal concorrente. E ciò, probabilmente, in ossequio al principi comunitari - recepiti all'interno dell'articolo 83, commi 2 e 5, dello schema - in base ai quali, da un lato, i requisiti di qualificazione dovranno essere, in via generale, "attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto, tenendo presente l'interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione" e, dall'altro lato, il fatturato minimo annuo non potrà superare "il doppio del valore stimato dell'appalto, salvo in circostanze debitamente motivate relative ai rischi specifici connessi alla natura dei lavori, servizi e forniture".
In ogni caso, anche da questo punto di vista, bisognerà attendere di conoscere il contenuto delle linee-guida dell'ANAC, che, dovendo disciplinare, ai sensi del comma 2 dell'articolo 83, i requisiti e le capacità che il concorrente deve possedere, oltre alla documentazione da esibire ai fini della dimostrazione del loro possesso, di certo tratterà anche l'aspetto della qualificazione necessaria per gli appalti di maggiore entità.
Sotto il profilo della prova dei requisiti aggiuntivi, è tuttavia già riscontrabile nello schema una terza differenza normativa rispetto alla versione attualmente vigente. Come anticipato, nel caso della capacità economico-finanziaria, i requisiti aggiuntivi richiesti dovranno essere "certificati da società di revisione, ovvero da altri soggetti preposti che si affianchino alle valutazioni tecniche proprie dell'organismo di certificazione, da cui emerga in modo inequivoco l'esposizione finanziaria dell'impresa concorrente all'epoca in cui partecipa ad una gara d'appalto", a differenza di quanto stabilito oggi dall'articolo 79, commi 4 e 5, del d.P.R. n. 207/2010, in base al quale la maggiore cifra d'affari in lavori deve essere dimostrata mediante la presentazione dei bilanci alla stazione appaltante, che è direttamente incaricata di provvedere alle relative verifiche. Pertanto, anche su questo ulteriore aspetto, sarà necessario conoscere la disciplina di dettaglio che sarà fornita dall'ANAC, soprattutto al fine di comprendere come dovranno essere gestite le nuove modalità di comprova dei maggiori requisiti economico-finanziari, basate su apposite certificazioni rilasciate da società di revisione.

LA VIGILANZA SUL SISTEMA DI QUALIFICAZIONE
Di certo, anche nella nuova versione del Codice, l'ANAC continuerà ad essere la vera detentrice del ruolo di vigilanza sul sistema di qualificazione, come dimostra non solo l'articolo 213, comma 3, lettera f), dello schema di decreto legislativo, che elenca la stessa vigilanza tra le funzioni proprie dell'Autorità, ma anche il comma 6 del medesimo articolo 84, che conferma nello specifico il potere dell'Autorità di effettuare ispezioni, anche senza preavviso, o di richiedere qualsiasi documento ritenuto necessario.
Nonostante la sua confermata posizione di centralità rispetto a tale attività, anche all'interno della norma sulla qualificazione si registrano tuttavia significative novità rispetto alla disciplina attuale, ad esempio con riguardo alla circostanza che i poteri di vigilanza e di controllo possono essere esercitati anche su motivata e documentata istanza di un'impresa, di una SOA o di una stazione appaltante.
Ma, il vero aspetto innovativo della disposizione è rappresentato dall'obbligo, posto a carico delle amministrazioni, di effettuare controlli - almeno a campione - sulla sussistenza dei requisiti posti a base dell'attestazione, secondo un procedimento che dovrà essere dettagliato dalle linee-guida dell'ANAC. In ogni caso, la norma ha già anticipato che, al termine degli accertamenti, le eventuali irregolarità riscontrate dalla stazione appaltante dovranno essere segnalate immediatamente all'Autorità, che disporrà la sospensione in via cautelare dell'attestazione entro dieci giorni dalla ricezione dell'istanza di verifica, e provvederà nel merito nei successivi sessanta giorni.
Un dato importante: i controlli effettuati dalle amministrazioni costituiranno elemento positivo di valutazione ai fini dell'attribuzione del rating di qualificazione delle stazioni appaltanti.
In realtà, tale norma sembra aver preso il posto delle attuali previsioni contenute rispettivamente nell'articolo 40, comma 9, del d.lgs. n. 163/2006, e negli articoli 89, comma 1, e 357, comma 25, del d.P.R. n. 207/2010, che non hanno tuttavia mai ricevuto alcuna attuazione da parte dell'ANAC.
Nello specifico, la disposizione del Codice vigente stabilisce che le attestazioni rilasciate dalle SOA avrebbero dovuto indicare espressamente le referenze che ne hanno permesso il rilascio, mentre - in base al Regolamento - l'Autorità avrebbe dovuto individuare, entro il termine ultimo del 4 dicembre 2012, le informazioni riferite sia ai requisiti di ordine generale, sia ai requisiti di ordine speciale, da riportare sugli stessi attestati di qualificazione.
In buona sostanza, si trattava di una valida forma di controllo, che avrebbe consentito alle P.a. di riscontrare i requisiti accertati dalle SOA in fase di attestazione e che, ciò nonostante, è rimasta inattuata senza alcuna altrettanto valida motivazione. Ma, stando alle nuove previsioni, è stata comunque reintrodotta nell'ordinamento, seppur sotto la diversa veste dell'obbligo a carico delle stazioni appaltanti di effettuare verifiche sui requisiti posti a base dell'attestazione.
Infine, a completamento del quadro normativo generale sulle attività di controllo, anche il comma 9 dell'articolo 84 contiene una previsione innovativa secondo la quale, proprio al fine di garantire l'effettività e la trasparenza delle verifiche sull'attività di attestazione, l'ANAC predeterminerà e renderà pubblico sul proprio sito il criterio e il numero di controlli a campione che effettuerà con cadenza annuale sulle attestazioni rilasciate dalle SOA.

LE SANZIONI AMMINISTRATIVE
Resta infine l'esame del comma 10 dell'articolo 84 dello schema di decreto legislativo, in base al quale la violazione di ogni disposizione contenuta nelle linee-guida dell'ANAC sarà punita con l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie contemplate dal successivo articolo 213, comma 13 che, a grandi linee, sembra ridisegnare i meccanismi già descritti dal vigente Codice.
Confermate dunque le multe, che vanno da un minimo di 250 euro ad un massimo di 25 mila euro, per i soggetti che rifiutano o omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti dall'ANAC, o per i soggetti che non ottemperano alla richiesta della stazione appaltante di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione alla gara; mentre, il range sale al livello minimo di 500 euro fino a quello massimo di 50 mila euro, per i soggetti che hanno fornito informazioni o hanno esibito documenti mendaci all'ANAC e per le imprese che hanno dichiarato il falso alle amministrazioni o alle SOA sul possesso dei requisiti di qualificazione (fatta salva, ovviamente, l'eventuale sanzione penale).
In ogni caso - specifica il comma 10 dell'articolo 84 - non potrà essere ammesso il pagamento in misura ridotta e l'importo della sanzione sarà determinato con un'ordinanza-ingiunzione, in base ai principi generali della legge 24 novembre 1981, n, 689, con particolare riferimento ai criteri di proporzionalità ai criteri di proporzionalità e adeguatezza alla gravità della fattispecie.
Nei casi più gravi (ancora da definire), in aggiunta alla sanzione pecuniaria, si applicherà anche la sanzione accessoria della sospensione dell'attività di impresa per un periodo da un mese a due anni, oggi prevista dal Codice solo nell'ipotesi di falsa dichiarazione per il tempo massimo di un anno; o, nel caso delle SOA, la sanzione accessoria della decadenza dell'autorizzazione, che sarà peraltro sempre disposta nell'ipotesi di reiterazione della violazione che abbia già comportato la sospensione dell'attività di attestazione.
Ma, anche le prescrizioni di tipo sanzionatorio fissate dal nuovo Codice confermano, ancora una volta, la necessità di un'adozione tempestiva delle linee-guida da parte dell'ANAC, che consenta di avere una visione d'insieme dell'intera disciplina sul sistema di qualificazione.


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