Lavori Pubblici

Riforma appalti/3. Lucidi (Anci): «Serve un sistema flessibile per le aggregazioni tra Comuni»

G.Sa.

«Ok al principio del "mettersi insieme", ma consentiamo ai Comuni di dimostrare o acquisire le qualificazioni necessarie, per importi e tipologie di appalti»

Uno dei temi caldi della riforma degli appalti è quello delle aggregazioni e delle centralizzazioni delle committenze, posto con forza dalle direttive Ue e dalle politiche di spending review, mentre la legge delega individua anche nella qualificazione e nella professionalizzazione delle stazioni appaltanti gli strumenti per rendere efficiente il nostro sistema degli appalti. Un tema che avrà un impatto soprattutto sul sistema degli enti locali che non di rado vivono questi processi di riforma "in difesa" rispetto alle attuali competenze. «Il recepimento delle direttive europee concessioni – dice Claudio Lucidi, componente della Commissione di studio per la redazione del nuovo codice degli appalti in rappresentanza dell'Anci - può rappresentare un'occasione importante per rilanciare il ruolo e le funzioni dei comuni e contemporaneamente contribuire a un riordino delle modalità di approvvigionamento, razionalizzando le procedure di spesa attraverso l'applicazione dei criteri di qualità ed efficienza».

Ma qual è la strada giusta per dare efficienza a questo settore?
Per raggiungere questi obiettivi la legge delega ci indica dei percorsi: a) professionalizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti; b) centralizzazione delle committenze e riduzione del numero delle stazioni appaltanti; c) creazione di reti di committenza per intensificare il ricorso ad affidamenti di tipo telematico.
La previsione di un sistema di qualificazione potrebbe consentire ai comuni che lo desiderino e che intendono "investire" in questo settore, di svolgere specifiche funzioni non solo per sé stessi ma anche per altre amministrazioni locali e stazioni appaltanti. Sempre la legge delega introduce inoltre una specificità per i comuni non capoluogo di provincia (che rappresentano il 90% del totale se si escludono i comuni compresi nell'ambito territoriale delle città metropolitane) introducendo l'obbligo di aggregazione o centralizzazione " a livello" di unioni dei comuni.

Si suppone che i comuni vogliano evitare, oltre che di perdere poteri, anche una omologazione generalizzata e un annullamento delle peculiarità territoriali. Ma come si garantisce questo esito tenendo conto degli altri vincoli?
Con riferimento alle disposizioni generali occorre citare quanto stabilito nella direttiva europea che nell'esprimere un favor per i processi di aggregazione della domanda o di centralizzazione delle procedure, segnala il rischio, da evitare mediante un attento monitoraggio, di una eccessiva concentrazione del potere di acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e la possibilità di accesso al mercato per le PMI. Il nuovo Codice dovrà individuare gli strumenti per consentire che l'attività di approvvigionamento possa realmente coniugare l'esigenza di una spesa pubblica più efficace ed efficiente con standard qualitativi più elevati, dati anche dalle peculiarità locali dei prodotti. Per questo è importante delineare una rete organizzata di committenti pubblici qualificati e opportunamente aggregati. E i comuni, in questo contesto, possono giocare un ruolo importante.

Cioè?
Una prima problematicità è individuabile nel binomio aggregazione/centralizzazione. I due termini, usati spesso come sinonimi, indicano, a mio avviso, due distinte modalità per conseguire il medesimo risultato e da adattare secondo la particolarità dell'appalto (forniture o servizi o lavori). L'aggregazione dovrebbe avere riguardo alla concentrazione della domanda che presupporrebbe una riorganizzazione di tipo "strutturale" se non anche "istituzionale" delle amministrazioni coinvolte: in sostanza si tratta di un modello organizzativo caratterizzato da elementi di stabilità e continuità. Volendo identificare il processo di acquisizione come un ciclo produttivo, le fasi che lo caratterizzano (programmazione, progettazione, affidamento e controllo) dovrebbero essere concentrate in un unico organismo che le svolgerà avendo riguardo ad un bacino territoriale di area vasta. Al contrario, la centralizzazione delle committenze dovrebbe consentire di svolgere una procedura di acquisto "mirata" in nome e per conto delle amministrazioni che fanno parte della centrale ovvero di altre amministrazioni. In questo senso la centrale di committenza, ancorché costituita tra più comuni su base convenzionale, svolge una attività più assimilabile ad un servizio, che non presupporrebbe una condivisione di responsabilità né tanto meno una struttura associativa organica.

Ritornando ai comuni non capoluogo, quindi?
I comuni non capoluogo possono propendere per una delle due modalità, con un coinvolgimento e responsabilità diverse secondo a quale modello si intende fare riferimento. Ovviamente nel sistema di reti di committenza occorre considerare l'obbligo di rivolgersi per determinati acquisiti di beni e servizi (in parte anche per lavori) alla Consip e ai soggetti aggregatori (di livello regionale e a livello di città metropolitane).

E quale ruolo gioca la qualificazione nel sistema delle reti di committenza?
Le considerazioni che precedono devono, tuttavia, coordinarsi con gli altri due criteri direttivi contenuti nella legge delega e cioè quelli relativi alla qualificazione e professionalizzazione delle stazioni appaltanti. Dal "combinato disposto" quindi delle due coppie di assunzioni (aggregazione/centralizzazione e qualificazione/professionalizzazione) si potranno definire le attività che possono essere gestite dai comuni non capoluogo. Un sistema dinamico di qualificazione delle stazioni appaltanti dovrebbe consentire ai comuni in possesso, anche parzialmente, dei requisiti di qualificazione di poter operare autonomamente secondo il grado di qualificazione posseduta ovvero acquisire, nel tempo, i requisiti che gli consentano di qualificarsi, ancorché tramite una forma di aggregazione, obbligatoria per i comuni non capoluogo. In tal senso potrebbe essere opportuno prevedere, nell'ambito di rapporti pubblico-pubblico, che le amministrazioni comunali possano fornire servizi o attività di carattere ausiliarie ad altre stazioni appaltanti o altre centrali di committenza per caratterizzare in senso dinamico il complesso sistema di qualificazione. Ovviamente i requisiti di qualificazione dovranno essere proporzionali alla tipologia e al valore dei contratti e al tipo di impegno richiesto alla centrale di committenza che sarà più o meno diverso secondo che si tratti di un soggetto che oltre a centralizzare le procedure proceda anche ad aggregare la domanda ovvero che si limiti a svolgere la procedura di gara per conto di altri.


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