Lavori Pubblici

Dalla Merloni ad oggi: venti anni persi

Giorgio Santilli

La riforma degli appalti si trova di fronte gli stessi mali cui aveva tentato di porre rimedio la legge di riforma del 1994: opacità degli affidamenti, ricorso alle varianti, marginalizzazione del progetto

La legge Merloni di riforma degli appalti pubblici entrò in vigore il 6 marzo 1994 e fu sospesa dal governo Berlusconi meno di due mesi dopo, il 31 maggio, con il cosiddetto "decreto Radice". Il codice degli appalti (noto come «codice De Lise»), che subentrò alla Merloni dopo tre tentativi organici di riforma di quella legge in 12 anni, fu approvato con decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ed è stato poi modificato nelle singole norme, in dieci anni, 597 volte, con l'intervento di 73 diversi provvedimenti legislativi (comprese le leggi di conversione di decreti legge). Questo quadro non è affatto estraneo - insieme ai vincoli crescenti di finanza pubblica - a un risultato di mercato che equivale a perdita di Pil, rallentamento dell'economia, lentezza burocratica, inefficienza economica e amministrativa. E bastano questi due riferimenti per dire quanto sia insidioso e impervio il lavoro di riforma della legislazione sugli appalti pubblici in Italia e quanto debba imparare a convivere con terremoti e instabilità chi - dal lato pubblico o da quello privato, dal fronte dell'amministrazione, dell'impresa o della professione - lavora con il sistema degli appalti pubblici in Italia. La legge Merloni fu invocata da tutti come la legge che avrebbe consentito di uscire dalla crisi di Tangentopoli, scoppiata due anni prima per le inchieste Mani pulite della procura di Milano. Ma a pochi giorni dalla sua adozione, quella legge fu "abbandonata" da imprese, professionisti e amministrazioni pubbliche che, con le loro proteste esplicite o sotterranee, fornirono al governo Berlusconi predicatore di liberismo l'occasione ghiotta di sospendere subito una legge bollata come "troppo rigida". Troppo rigida certamente anche in contrapposizione alla flessibilità untuosa che aveva governato fino a quel momento il mercato dei lavori pubblici: zero obblighi di gara, concessionari delle Partecipazioni statali (Italstat prima di ogni altro) al centro della spartizione che riguardava anche privati e coop, mondo della progettazione genuflesso o inesistente, amministrazioni pubbliche debolissime e in certi casi conniventi.

Quello che mancò alla legge firmata da Francesco Merloni, che voleva seriamente rompere questo stato di cose portato a galla dalle inchieste su Tangentopoli, non fu solo qualche grado di flessibilità, che certamente avrebbe aiutato - per esempio se fosse stata prevista la possibilità di discostarsi dal "modello unico" dell'appalto di lavori su progetto esecutivo affidato con il criterio del massimo ribasso - ma soprattutto fu l'essere una legge priva di un sistema di alleanze e di quello che oggi potremmo definire marketing legislativo.

Dopo la sua approvazione - e poi successivamente quando fu "salvata" in larga parte dalla sinistra di Antonio Bargone e dalla destra di Ugo Martinat congiuntamente, al termine di una durissima battaglia parlamentare sul "decreto Radice" - mancò chi spiegasse il senso di quella legge, chi la promuovesse presso gli operatori, chi ne illustrasse le capacità "visionarie" ma anche concrete di risolvere antichi vizi italiani e problemi di tutti i giorni: l'affermazione finalmente della centralità del progetto esecutivo, la fine decretata di concessioni anomale come le concessioni di committenza (strumento di suddivisione della torta degli appalti fra le varie componenti in barba al mercato e alla concorrenza), l'obbligo di pubblicare bandi di gara imposto per la prima volta in Italia sulla scorta delle direttive Ue, una riorganizzazione della pubblica amministrazione chiamata per la prima volta a concentrarsi sulla programmazione con il nuovo strumento del piano triennale obbligatorio per tutti, la nuova figura centrale del responsabile unico del procedimento (Rup), l'avvio di un mercato della progettazione e, in questo ambito, lo sdoganamento delle società di ingegneria. Mancò chi - nel ceto politico e nella pubblica amministrazione, negli ordini professionali - sapesse cogliere questo spirito e avesse voce robusta per spiegarlo. Forse il mercato era davvero troppo impastoiato e coinvolto per poter cogliere l'occasione di liberarsi e cominciare a correre. O forse le forze sane erano troppo fragili e non riuscivano a esprimersi. E mancarono gli incentivi economici e amministrativi necessari per premiare i sani e punire le vecchie pratiche, per spostare il mercato verso l'efficienza e la competizione sana, per far digerire agli operatori quei cambiamenti radicali che la legge proponeva per superare i mali del settore.

Nella pubblica amministrazione, per esempio, non ci fu un'azione riorganizzativa conseguente al disegno riformatore che avrebbe dovuto restringere il perimetro e qualificare la presenza nei nodi cruciali della programmazione, della gara e del controllo dell'esecuzione contrattuale. Anzi, l'incentivo del 2% interno alla Pa si continuò a dare - con l'unanime consenso sindacale - ai progettisti-dipendenti pubblici per mantenere vecchi privilegi e andare in senso opposto a quello necessario.

La legge Merloni fu una legge abbandonata nella sua attuazione e il risultato drammatico che scontiamo oggi è che le questione che allora Francesco Merloni pose, le ritroviamo pari pari oggi, a 22 anni di distanza, nella nuova riforma degli appalti. Detto in parole un po' più chiare: a quel disegno largamente inattuato sono seguiti 22 anni di fallimenti. È bene che si riparta da questa considerazione se si vuole oggi affrontare davvero i problemi che sono diventati gravissimi per la PA, ma anche per le imprese e i professionisti. Basta scorrere i titoli dei commenti e i capitoli dei (pochi) saggi usciti allora per capire che la gran parte delle soluzioni che si stanno cercando oggi erano già scritte in quella legge.

Gli stessi mali di un tempo
Mi ha fatto impressione riprendere in mano il libro che scrivemmo con Roberto Mangani per «Il Sole 24 Ore», appena approvata la legge, «La riforma degli appalti», e scorrere i titoli dei capitoli, per capire come siano gli stessi sia i problemi che le soluzioni per risolverli, allora e oggi, con alcune importanti eccezioni di cui parlerò più avanti. Ecco i titoli, in ordine: Una Consob (intesa come Autorità indipendente) e un osservatorio per i lavori pubblici; La fine dell'Anc e il nuovo sistema di qualificazione; Le aggregazioni tra imprese; La pubblica amministrazione: programmazione e strumenti organizzativi; Dalla centralità della variante alla centralità del progetto; La scelta dell'esecutore; La concessione di costruzione e gestione; Le garanzie fideiussorie e assicurative; La disciplina della fase esecutiva e la definizione delle controversie. Tutti titoli che costituirebbero anche i capitoli di un analogo libro scritto oggi, sui mali del sistema appaltistico italiano e sul tentativo che la nuova riforma fa di superarli. E che sono concretamente entrati, tali e quali, nel dibattito che ha preceduto la riforma attuale e anche nella discussione parlamentare, al Senato prima e alla Camera ora.

Uno su tutti: la centralità della variante nel sistema malato di oggi. La variante come leva per far crescere i costi (e i tempi) di un appalto che altrimenti presenterebbe sistematicamente un conto economico in passivo per tutti i soggetti che vi entrano, avendo rinunciato in partenza, all'origine, a una vera concorrenza rappresentata da un'offerta economica e di capacità esecutiva reale fatta sulla base di un vero progetto "vincolante". Quella centralità del progetto che in Italia viene sempre saltata, sviata, evitata perché evidentemente le forze economiche e politiche che si possono coagulare intorno al progetto restano debolissime (e di una inefficienza mostruosa) mentre le forze economiche, politiche (e ormai sempre più anche criminali) che hanno vantaggi dalla marginalità del progetto sono prevalenti e pesanti.

Il codice del 2006
Riuscirà l'attuale riforma là dove ha fallito 20 anni fa la legge Merloni? Per dare una risposta bisogna fare un altro passo avanti nell'analisi del fallimento della legge Merloni.
Qui salto una radiografia accurata di cosa abbia rappresentato, invece, il codice degli appalti del 2006. Mi limiterò a dire, senza entrare troppo nel merito, che il codice del 2006 è stato una controriforma che non solo non è riuscita, ma non ha neanche voluto dare una soluzione ai problemi che la Merloni pose e che nessuna delle cinque edizioni di quella legge riuscì ad affrontare. Nessun disegno mirato a creare un mercato concorrenziale con responsabilità chiare e definite. Basti pensare alla trasparenza. Il codice De Lise ha via via allargato - anche con le modifiche successive volute dal ministro Matteoli - quella zona grigia che consentiva l'affidamento di appalti senza una vera e propria gara. Matteoli ha portato questo limite per gli appalti di lavori alla cifra-record di un milione di euro, raddoppiandola in un colpo solo e spostando nell'area grigia una quota nettamente prevalente del mercato (l'90% dei bandi di gara sono sotto il milione).

Anche sulle altre questioni le pezze messe dal codice del 2006 erano peggiori del male e nessuna invenzione strategica ha consentito un salto in avanti del settore. È stato un ripiegamento generale, tutti a difendere il proprio orticello: i professionisti quello degli incarichi fiduciari; le imprese, tornate al riparo di quell'appalto integrato che, consentendo loro di subordinare la progettazione senza alcun rapporto di parità con il progettista, di fatto consentiva loro il controllo della leva dei costi senza nessuna spinta all'efficienza e alla chiarezza. Senza contare che intanto agiva su un altro fronte, quello delle grandi imprese e dei general contractor, la legge obiettivo con distorsioni ancora più gravi delle regole, come quella dell'affidamento al general contractor della direzione lavori (che avrebbe dovuto rappresentarne il contraltare). Senza contare che proprio la legge obiettivo, per ingessare equilibri consolidati da anni e chiudere le porte a possibili nuovi competitor nel mercato, aveva escluso fin dall'inizio, con un decreto attuativo firmato da Pietro Lunardi, che il general contractor potesse essere un regista puro-non costruttore, cioè una grande società di ingegneria, come avviene in tutto il mondo. E aveva ritagliato esclusivamente sui costruttori (con requisiti che imponevano di aver svolto lavori per cifre che erano un moltiplicatore di quelle dell'appalto) il vestito del nuovo «contraente generale».

Ma lasciamo da parte la legge obiettivo è lasciamo da parte anche il codice De Lise. Torniamo al parallelo fra Merloni e l'attuale riforma. In fondo, alla legge Merloni è mancato - riprendendo anche il concetto espresso sopra - un soggetto forte che fosse capace di promuovere, spiegare, far accettare, far rispettare la legge. Non è stato il ministero dei Lavori pubblici di allora, già indebolito e svuotato da anni di totale lontananza dalla realtà e dall'incombente federalismo regionalista. Non sono stati i comuni,che hanno boicottato la legge dal primo minuto. Non sono state le associazioni dei costruttori che non hanno mai amato quella legge (nonostante Confindustria con la presidenza Abete avesse espresso un giudizio fortemente positivo). Non si può dimenticare che la prima coltellata alla legge venne dal ministro Radice che era espressione del mondo Confapi. Né a difendere la legge scesero in campo - e fu un errore strategico madornale - gli Ordini professionali degli ingegneri e degli architetti che non capirono come la più grande rivoluzione della legge Merloni fosse nel costruire - o tentare di costruire - per la prima volta uno spazio di mercato per i progettisti, con la centralità del progetto, gli affidamenti a gara, la pubblicità degli avvisi, una prima apertura ai concorsi di progettazione (poi tradita dal decreto Karrer che, definendo i requisiti per la partecipazione a una tipologia di gara in cui era l'offerta economica e non il contenuto progettuale a decidere il vincitore, spostò i criteri di governo di questo mercato nascente da una sana competizione sul "progettare" a una oscura competizione su chi facesse il prezzo migliore e avesse requisiti economici e organizzativi elevati sul "già fatto"). Proprio con il decreto Karrer, l'isolamento della legge Merloni divenne pressoché definitivo e abissale, gli Ordini professionali cominciarono a cannoneggiarla, la purezza dell'impianto iniziale si perse in mille tentativi di compromesso successivo. Solo Antonio Di Pietro, per la prima volta al ministero dei Lavori pubblici nel 1996, fece un tentativo per resuscitare quello spirito - lui che l'aveva difesa anche dai pulpiti di Mani pulite - ma il suo abbandono prematuro di fatto spense anche quel tentativo.

Un'autorità di regolazione
Torniamo alla questione: che cosa avrebbe potuto salvare la Merloni oggi? Qual è il nodo irrisolto che affossò quella stagione e che oggi potrebbe invece fare il successo della nuova riforma? La risposta è netta: una forte Autorità di regolazione. L'Autorità di vigilanza sui lavori pubblici fu costituita in ritardo e mai è riuscita a esprimere con forza un ruolo di promozione della legge e di regolazione del mercato. Semplicemente perché la legge, che in questo si rivelò immatura, non attribuiva all'Avlp (poi diventata Avcp) questi poteri di regolazione. Si limitava ad attribuire generici poteri di vigilanza e in questo è l'immaturità della legge Merloni che non edificò il nuovo sistema mettendoci al centro un soggetto capace di interpretare le norme, spiegarle agli operatori, saper trovare quegli spazi di mercato in cui legalità e interessi economici possono andare d'accordo. Alla legge Merloni mancò Raffaele Cantone. E non è un caso che chi scrive propose per primo, prima ancora dell'arrivo di Cantone all'Anac, una nuova Autorità di regolazione come unico snodo che può davvero cambiare il mercato, rendendolo al tempo stesso più flessibile e più vicino agli operatori, ma anche più virtuoso, capace di premiare chi esegue bene i proprie compiti e cancellare quegli atteggiamenti proditori che oggi purtroppo sono al centro del sistema. Ecco la sfida che la riforma ha davanti.

Bisogna dare atto a Stefano Esposito, relatore al Senato, di essere stato abilissimo nel mettere al centro della legge approvata a Palazzo Madama questo illuminato disegno di cambiamento dei motori del mercato quando ancora il ministero delle Infrastrutture dormiva (o remava contro in alcuni suoi corridoi). Si possono criticare molte cose di quel testo - a partire dalla ridondanza di 61 criteri di delega - ma bisogna dare atto al Senato (e ad Esposito) di aver perseguito un disegno lucidissimo. Non vorremmo che la Camera e il ministro Delrio perdessero di vista la centralità di questo nuovo assetto regolatorio che dovrà essere nutrito da bandi tipo, linee guida, interpretazioni delle norme. Non vorremmo che si perseguisse, invece, un disegno di onnipotenza dell'Anac attribuendo all'Autorità altri poteri, come quelli normativi e regolamentari, che difficilmente si incastrano nell'ordinamento italiano.

Il bene prezioso di questa legge è il potere regolatorio e di soft law attribuito all'Anac, il riempimento di questo vuoto che è stato il peggiore male del settore dei lavori pubblici negli ultimi 30 anni, e forse più. Molto più che non il potere di scrivere le norme. Certo il regolamento va eliminato per lasciare spazio alla soft law o comunque va drasticamente ridimensionato. E le norme devono essere funzionali all'esercizio di quel potere regolatorio. Anche solo il rischio che le norme attuative del codice si mettano di traverso rispetto ai poteri regolatori dell'Anac va evitato. Ma solo la regolazione - che ascolti, orienti, premi e sanzioni gli operatori - può cambiare il mercato.


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