Lavori Pubblici

Infrastrutture, pronto il piano per spostare poteri a Palazzo Chigi: le opere al centro del confronto

Alessandro Arona

Basta Cipe "passacarte", ecco le riforme per accentrare le decisioni sulla Presidenza - Proroghe autostradali, Valdastico, Brebemi, Orte-Mestre, Alta velocità: i nodi dello scontro

Il piano per rafforzare i poteri di Palazzo Chigi, rispetto al Ministero delle Infrastrutture, su grandi opere, project financing e programmi di opere pubbliche è pronto. Cipe più snello ed efficiente, istruttoria solo tecnica a Porta Pia e poi decisioni a Palazzo Chigi, agenzia nazionale per il project financing che effettui una selezione più rigorosa dei progetti da appoggiare.
Il piano è pronto in realtà da mesi, e anzi a un certo punto, nei mesi scorsi, si era arrivati a ipotizzare di spostare addirittura la struttura tecnica di missione a Palazzo Chigi o di abolirla, come emerge nella telefonata di Lupi a Incalza del 16 dicembre 2014, intercettata dalla Procura di Firenze e riportata nelle carte dell'inchiesta («Se cade la struttura tecnica di missione cade il governo» dice Lupi).

Tuttavia finora il premier Matteo Renzi - nonostante i molti "mal di pancia" per le proposte arrivate da Incalza e Lupi sui tavoli del Cipe, dalla Orte-Mestre alle proroghe autostradali alla Valdastico Nord - non ha mai deciso di premere il bottone per attuare il piano, che passerebbe per un nuovo statuto del Cipe e un decreto del presidente del Consiglio. Come è evidente da quella telefonata il piano avrebbe provocato duri scontri con l'alleato Nuovo centrodestra (Ncd), fino forse a mettere in crisi il governo.

Ora però, con l'indebolimento di Lupi portato dall'inchiesta di Firenze, le cose potrebbero cambiare. Il sottosegretario Delrio ha detto che «siamo a inizio inchiesta ed è prematuro trarre elementi di colpevolezza per il ministro e il governo».
Per ora dunque niente dimissioni di Lupi. Se il ministro di Ncd resiste, il piano per spostare comunque poteri a Palazzo Chigi potrebbe essere approvato.
Ma se anche alla fine l'inchiesta dovesse costringerlo alle dimissioni, e dunque a questo punto al ministero delle Infrastrutture andrebbe un uomo di Renzi, è probabile che sarà comunque superato il modello del "one man show" alla struttura tecnica di missione di Porta Pia.

Ma vediamo dunque il progetto di Palazzo Chigi per spostare poteri sulla presidenza, e i principali dossier sui quali negli ultimi mesi ci sono state tensioni con Lupi e Incalza.

ISTRUTTORIA TECNICA AI MINISTERI, DECISIONI AL CIPE
Fino ad oggi l'ordine del giorno del Cipe e le relative decisioni vengono di fatto prese con pochissimi margini di scelta da parte del Comitato dei ministri, qualcuno parla di "Cipe passacarte": i progetti arrivano a Palazzo Chigi a uno stadio avanzatissimo di istruttoria, quando è difficile dire di no senza aprire uno scontro con il ministro proponente.

Il Dipartimento per la programmazione economica (Dipe), gli uffici tecnici e amministrativi di supporto al Cipe (ci sono ingegneri ed econonomisti, oltre ad esperti di diritto e di procedure amministrative) ha elaborato già nei mesi scorsi, su richiesta dello stesso Renzi e del suo braccio destro Luca Lotti, sottosegretario con delega al Cipe, una direttiva da approvare con Dpcm che farebbe "entrare in campo" Palazzo Chigi, cioè lo stesso Dipe, molto prima di quanto non avvenga oggi.
I ministri proponenti (di delibere Cipe), e cioè soprattutto le Infrastrutture e lo Sviluppo Economico, ma anche l'Istruzione e l'Ambiente, e l'Agenzia per la coesione (che dipende dal sottosegretario Delrio) per i fondi europei e coesione, dovranno in base alla bozza di direttiva segnalare al Dipe, almeno ogni sei mesi (o forse anche ogni tre), i "dossier" a cui stanno lavorando, sulla base di schede tecniche "pre-stampate" da Palazzo Chigi in cui si evidenzino i principali elementi (del progetto o del programma) calcolandone anche, oltre ai costi, i possibili benefici occupazionali e di servizio (l'utilità e l'effetto) e i tempi di realizzazione.

In sostanza il Ministero delle Infrastrutture, e così gli altri (ma nel mirino c'è soprattutto il Mit), dovrebbero segnalare - in una fase non finale, ma in corso di istruttoria - i 10, 20 dossier su cui stanno lavorando, le cose che prevedono possano essere pronte all'approvazione nei 6-12 mesi successivi, lasciando poi a Palazzo Chigi (Luca Lotti, o lo stesso Renzi) il compito di decidere quale di queste cose accelerare, quale rallentare, quale rimettere nel cassetto.

Certo sarebbe un bello svuotamento di poteri per il Mit, da decisore "salvo ratifica del Cipe", a organo tecnico di decisioni che prende Palazzo Chigi.

UN CIPE PIU' SNELLO
Il Cipe, però, nelle intenzioni di Renzi e Lotti, oltre a rafforzare il suo potere di scelta deve anche diventare più veloce ed efficiente. Con un nuovo regolamento e la direttiva di cui sopra, entrambi da approvare con Dpcm, due sarebbero le novità principali: 1) sgravare il Cipe da tutte le approvazioni solo tecniche (ci sono molte mini-delibere il cui contenuto politico è marginale o inesistente), delibere che diventerebbero atti amministrativi firmati dal capo del Dipe. In questo modo il Comitato potrebbe concentrarsi solo sugli atti ad effettivo contenuto politico; 2) imporre un parere "preventivo" del Ministero dell'Economia sulla compatibilità economica delle delibere. Anche oggi il Mef esprime un parere prima e partecipa ovviamente alle riunioni con il Ministro Padoan, ma alla Ragioneria dello Stato resta un visto di conformità successivo alle delibere che spesso finisce per rallentare per mesi l'operatività delle delibere approvate.

AGENZIA PER IL PROJECT FINANCING
Questo progetto, delineato già nell'aprile 2014 nel Def (documento di economia e finanza) del governo Renzi, è rimasto anch'esso del tutto in sonno finora. L'idea, sul modello del Regno Unito o dell'Olanda, è di creare una forte struttura tecnica, sempre a Palazzo Chigi, che abbia il compito da una parte di fare una selezione più rigorosa di quanto avvenga oggi sui project financing da promuovere e da appoggiare con fondi pubblici, dall'altra di aiutare anche i Comuni o altri enti non statali a promuovere operazioni in partenariato pubblico-privato (PPP) con bandi e contratti tipo e assistenza tecnica, e infine l'obiettivo sarebbe di accentrare in maxi-bandi unitari una serie di piccole opere, ad esempio sulle scuole, per realizzarle project financing "freddi", con canoni pagati dalla Pa.
Ma come si diceva, questo progetto, a cui pure crede anche la Cassa Depositi e prestiti, non è mai uscito dai cassetti. Ma potrebbe farlo ora.

I NODI DEL CONTENDERE
Questo braccio di ferro in materia di infrastrutture - come si diceva mai esploso finora, anche per le minacce di Lupi di far saltare il governo - non è solo sui poteri, su chi decide, ma nasce anche da scontri o dissensi concreti, più o meno aperti, tra Incalza-Lupi, da una parte, e le strutturte di Palazzo Chigi, gli economisti di Renzi e pezzi di Pd dall'altra.
Vediamo alcuni di questi nodi.

L'autostrada Orte-Mestre
La faraonica opera da 9,8 miliardi di euro (nuova autostrada ottenuta riqualificando in ampi tratti l'esistente superstrada E45 Orte-Perugia-Cesena) fu lanciata nel 2002 dall'allora ministro di Forza Italia Pietro Lunardi (con Incalza suo braccio destro al Mit), e ha come promotore dal 2003 una cordata guidata dalle imprese del gruppo di Vito Bonsignore, imprenditore e politico (ex eurodeputato) dell'Ncd di Alfano e Lupi. Ferma da anni perché il project financing potrebbe reggersi solo con miliardi di euro di contributo pubblico.
La defiscalizzazione è stata concessa dal governo Letta (su proposta di Incalza e Lupi) nel novembre 2013: il costo da 9,8 miliardi (7,2 miliardi di costo dei lavori e 2,644 di oneri finanziari) sarebbe (previa gara per la concessione, sulla base del progetto del promotore, con suo diritto di prelazione) finanziato interamente dai privati, ma con un "finanziamento pubblico teorico" di 1,87 miliardi di euro, che sarà riconosciuto ai concessionari post-gara sotto forma di sconti fiscali Ires, Irap e Iva nell'arco dei primi 15 anni di gestione, per un totale nominale cumulato di 9 miliardi di euro, pari in valore attualizzato di 1,87 miliardi.
Lo Stato rinuncerebbe dunque a 9 miliardi di possibili futuri incassi fiscali per realizzare l'opera senza dover stanziare subito il contributo da 1,87 miliardi: una scelta che senza dubbio può far discutere (anche se per i sostenitori "si tratta di introiti fiscali che che non ci sarebbero se non si fa l'opera, non sono dunque minori incassi").
La Corte dei conti ha bocciato l'ipotesi di realizzazione "per stralci" delineata nella bozza di delibera Cipe del 2013, che non è stata così registrata, e ci è voluta così una norma dello Sblocca Italia (su proposta di Incalza e Lupi) per sbloccare la vicenda, e riportare al Cipe l'11 novembre scorso progetto e defiscalizzazione. Moltissimi i mal di pancia dei tecnici di Palazzo Chigi su questa delibera, moltissimi i dubbi sull'utilità di una nuova autostrada nord-sud in centro Italia quando a fine 2015 sarà finalmente pronta la variante di Valico Firenze-Bologna.
E molti i timori di rivedere il film della Brebemi, con aumento di costi e necessità di inserire finanziamenti pubblici in corso d'opera per aggiustare il piano finanziario.

Brebemi (il piano finanziario da aggiustare)
E' proprio Brebemi l'altro fronte di tensione. Per aggiustare il piano economico-finanziario di Brebemi (l'autostrada direttissima Milano-Brescia in funzione dal luglio scorso) la Regione Lombardia ha stanziato con la legge di bilancio 2015 60 milioni di euro, e il Governo ha creato con la legge di stabilità 2015 un "fondo di aggiustamento" dei piani economico-finanziari (Pef) autostradali da 300 milioni di euro (dal 2017) che non è esplicitamente destinato a Brebemi, ma tutti sanno che è stato creato per quello.
La società concessionaria (tra i principali soci Intesa Sanpaolo, la Satap di Gavio, costruttori come Pizzarotti e Unieco) ha già proposto un nuovo Pef con i 360 milioni pubblici, e la società concedente Cal (Anas-Regione Lombardia) l'ha ratificato nei giorni scorsi per portarlo prima possibile al Cipe. Il Ministero delle Infrastrutture è pronto ad appoggiarlo ma gli economisti di Palazzo Chigi ritengono che l'assegnazione di questi fondi andrebbe valutata più in là, quando saranno operative la connesione autostradale con la Tem (nel maggio prossimo) e completate le provinciali Cassanese e Rivoltano, rivalutando le previsioni di traffico alla luce dell'opera "connessa" dunque, non prima del 2016, senza farsi condizionare dalla società che paventa il default e minaccia richieste di indennizzo pari ai costi dell'opera (2,2 miliardi di euro con gli oneri finanziari).
Nell'atto aggiuntivo chiesto da Brebemi si chiede l'erogazione immediata dei fondi della Regione (30 milioni quest'anno e 30 nel 2016), e i 20 milioni all'anno statali dal 2017; si accetta di ridurre il rendimento dall'8,9% al 6,81%; si comunica l'approvazione del progetto da 35 milioni per la bretella con la A4, da autofinanziare; si chiede l'allungamento della concessione da 20 a 30 anni.

Le proroghe autostradali
Ottenere il via libera dell'Unione europea sulle proroghe autostradali, teoricamente vietate dalle norme Ue ma in alcuni casi ammesse, non è mai facile. L'altro progetto a cui il Ministro Lupi tiene molto e che Palazzo Chigi mal digerisce, è quello delle proroghe autostradali ammesse dall'articolo 5 dello Sblocca Italia.
La norma del Dl 133/2014, con una formula complessa, punta in sostanza a consentire entro il 31 agosto 2015 (termine per la firma dell'atto aggiuntivo poi spostato al 31 dicembre 2015 dal Milleproroghe) la modifica di concessioni autostradali vigenti («anche» tramite accorpamenti di tratte interconnesse e soprattutto con proroghe della durata), al fine di realizzare più investimenti, consentire la bancabilità di quelli già previsti nei piani e ridurre la dinamica degli aumenti tariffari (tre obiettivi presenti insieme o distinti nei singoli casi, sempre nelle intenzioni del ministero delle Infrastrutture).
Il testo finale dello Sblocca Italia prevede, dopo la definizione delle bozze di atto aggiuntivo, i pareri del Cipe, dell'Autorità dei Trasporti e delle Commissioni parlamentari. E comunque il preventivo atto di assenso della Commissione europea.
Una richiesta di tipo generale era già stata presentata dal ministro delle Infrastrutture Maurizio Lupi nell'agosto 2014, ancora prima del varo del decreto Sblocca Italia, ma per ora – spiegano al Mit – non sono arrivate risposte da Bruxelles, anche se il dicastero resta ottimista sull'esito finale, «anche perché la norma prevede l'affidamento in gara di tutti i lavori aggiuntivi rispetto alle convenzioni vigenti».
Il Mit stima che con questa operazione si possano mettere in campo, nell'arco dei prossimi dieci anni, inmvestimenti aggiuntivi per 10 miliardi di euro. Ma i tecnici di Palazzo Chigi non sono affatto convinti che per forza si debba passare per le proroghe per ottenere questo. Che cioè non si possano fare gare alle scadenza delle concessioni, o alcuni anni prima.

Che la presenza di valori di subentro elevati, quote di investimenti non ammortizzatri da porre a carico del concessionario subentrante, sia un impedimento assoluto al successo delle gare sembra smentito dalle gare in corso per Centropadane e Società autostrada meridionale. Due gare chieste fra l'altro dallo stesso Sbloca Italia.
La gara per Centropadane, concessione scaduta nel 2011 e trascinata senza decisioni (in prorogatio) dai vari governo per anni, per soli 105 km di rete prevede un costo di subentro di 260 milioni (e nuovi investimenti da realizzare per 423), eppure alla scadenza del 10 febbraio sono arrivate le offerte della Satap (Gruppo Gavio) e del Consorzio Sis (Fininc-Sacyr).
Nella gara per Autostrade meridionali (Sam, ora gruppo Autostrade), tratta da soli 50 km, il subentro a carico di chi vincerà la gara sarà di ben 410 milioni. Eppure anche in questo caso il Mit, che gestisce la gara, è fiducioso sul fatto che la gara andrà a buon fine.
È allora davvero il subentro a impedire di fare le gare per Autobrennero e Autovie Venete, sulle quali si pensa alla proroga? O pesano anche ragionamenti politici (la pressione delle regioni a mantenere il controllo delle proprie società)?
E davvero - si chiedono sempre a Palazzo Chigi - non c'è alternativa alla proroga per imporre al gruppo Gavio nuovi investimenti (il gruppo ha proposto nuove opere e manutenzioni per 5,2 miliardi di euro)? O ancora: servono davvero opere come la Parma-Verona A15 (2,2 miliardi)?

Valdastico Nord
La Valdastico Nord, progetto da 1,8 miliardi di euro che dovrebbe completare l'autostrada A31 Vicenza-Trento nella tratta mancante Piovene-Trento, è un'opera compresa nella concessione della Brescia-Padova Spa da quasi vent'anni ma da sempre osteggiata dalla Provincia di Trento.
Su proposta del ministro Lupi l'11 novembre scorso il Cipe ha avviato la procedura di cui all'articolo 165 del Codice Contratti per superare il dissenso di una Regione, e il progetto dovrebbe approdare a breve alla definitiva decisione del Consiglio dei ministri. In base ala convenzione, già concordata con la Ue, se il progetto sarà approvato entro il 30 maggio prossimo la concessione della Brescia-Padova (ora in regime di prorogatio solo fino al 30 giugno 2015) sarà allungata fino al 2026, altrimenti decadrà e bisognerà mandarla in gara.
Palazzo Chigi non è affatto convinto che valga la pena sfidare una procedura di infrazione europea e un ricorso alla corte costituzionale della Provincia di Trento per realizzare quell'opera.

Alta velocità Brescia-Verona-Padova
Il completamento dell'alta capacità ferroviaria tra Milano e Brescia (tratta Treviglio-Brescia, 2.050 milioni di costo) fu deciso ai tempi del governo Prodi II, ed è ora in fase avanzata di realizzazione (60% circa di avanzamento), ma le tratte Brescia-Verona (sempre del general contractor Cepav Due, a guida Saipem, con Condotte, Maltauro e Pizzarotti) e Verona-Vicenza-Padova (Iricav Due, a guida Astaldi, con Salini Impregilo, Ansaldo, Condotte) erano ferme e senza finanziamenti da anni. Sono state rivitalizzate da Incalza e Lupi, che hanno fatto inserire prima un miliardo di euro di finanziamenti nella legge di Stabiltà 2014 (768 per la Brescia-Verona e 369 per la Verona-Vicenza), poi l'hanno inserite nel contratto di programma Rfi firmato nell'agosto scorso (ancora da approvare definitivamente) e poi hanno fatto aggiungere altri 90 milioni nello Sblocca Italia per la Verona-Vicenza e tre miliardi di euro nella Stabilità 2015 (1,5 miliardi per ciascuna tratta). In tutto 4.227 milioni su un costo totale di 9.400 circa.
Di conseguenza a cavallo di Capodanno, ancora sotto la guida Incalza "uscente", il Ministero delle Infrastrutture ha spinto l'accordo tra Rfi e i due general contractor per riattivare le progettazioni e arrivare nei mesi prossimi alle approvazioni Cipe e agli addendum contrattuali.

Molti i mal di pancia nella maggiornaza su quest'opera. Allo scoperto è uscito il presidente Pd della Commissione Ambiente della Camera, Ermete Realacci, che a metà gennaio ha chiesto di rivedere la progettazione per definire un progetto di minor costo e minore impatto sul territorio (interrogazione chiesta però dopo che nei mesi precedenti nessuna contestazione era stata mossa all'appostazione di tre miliardi di euro nella legge di Stabilità).
La stessa Rfi ha messo nel contratto di programma un piano di investimenti da 700 milioni di euro (finanziato) per la velocizzazione per via tecnlogica dell'attuale linea Brescia-Padova, e a Palazzo Chigi qualcuno vorrebbe che su queste nuove grandi opere si cominciasse finalmente a fare valutazioni costi-benefici prima di stanziare miliardi di euro.


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