Lavori Pubblici

Riforme Monti per il PPP: l'impatto sul mercato

Rosalba Cori e Ilaria Paradisi (Unità tecnica Finanza di progetto) (1)

Contratto di disponibilità, project bond, defiscalizzazioni: a che punto è l'attuazione delle norme di incentivo al project finance

I recenti provvedimenti normativi varati dal Governo Monti in materia di Infrastrutture e Partenariato Pubblico-Privato ("PPP") hanno riguardato tutti gli aspetti connessi alla realizzazione di progetti in PPP.

Il legislatore è intervenuto, innanzitutto, nella fase del procedimento per l'affidamento dei contratti di PPP al fine di semplificare gli iter, di abbreviare i tempi e, conseguentemente, di ridurre il rischio amministrativo. Si pensi, ad esempio, alla previsione dell'obbligo di convocazione della conferenza di servizi sullo studio di fattibilità da porre a base di gara con il procedimento c.d. del promotore (introdotto dall'art. 3 del d.l. 83/2012 convertito, con modificazioni, dalla l. 134/2012). La vincolatività delle decisioni assunte in tale sede per l'amministrazione aggiudicatrice contribuisce a superare i problemi connessi alle frequenti richieste di modifica al progetto da parte delle amministrazioni competenti a rilasciare le autorizzazioni necessarie alla realizzazione dell'opera, rendendo così più celere l'approvazione dei successivi livelli progettuali. In particolare, il progetto definitivo dovrebbe superare in modo più agevole la conferenza di servizi decisoria. Tale aspetto è cruciale dal punto di vista dei finanziatori di un'operazione di PPP: riducendo il rischio amministrativo legato alla fase di approvazione dei progetti si agevola sia l'attività di asseverazione dei piani economico finanziari ("PEF") in sede di offerta sia il successivo finanziamento ad aggiudicazione avvenuta.

Dal punto di vista della riduzione dei rischi di progetto e di accelerazione delle procedure, hanno riflessi positivi sugli istituti di PPP anche le norme del d.l. Salva Italia che consentono l'omissione di uno dei primi due livelli di progettazione (preliminare e definitiva), purché il livello successivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso. Si prevede inoltre la facoltà, per le amministrazioni aggiudicatrici di sottoporre al procedimento di approvazione dei progetti un livello progettuale di maggior dettaglio al fine di ottenere anche le approvazioni proprie delle precedenti fasi progettuali. Ne risulta un'accelerazione della fase di progettazione delle opere che va auspicabilmente a ridurre il c.d. rischio di costruzione di cui la progettazione è parte integrante.

Il legislatore ha previsto anche norme volte a favorire la bancabilità degli interventi (ad es. nella gara per l'affidamento del contratto di concessione di lavori pubblici le offerte devono dar conto del preliminare coinvolgimento di uno o più istituti finanziatori del progetto, così come previsto anche per l'istituto del promotore della legge obiettivo) e ha liberalizzato ulteriormente le modalità di erogazione del contributo pubblico da parte dell'amministrazione nei contratti di concessione.

La previsione del nuovo contratto di disponibilità ha ampliato poi il ventaglio di fattispecie contrattuali utilizzabili per la realizzazione in PPP delle opere che non prevedono tariffe a carico degli utenti (opere fredde) nel tentativo di limitarne l'impatto sul debito e deficit delle amministrazioni pubbliche.

Con l'introduzione dei project bond il legislatore ha inoltre ampliato la gamma degli strumenti di finanziamento utilizzabili per la realizzazione delle infrastrutture e con la previsione delle agevolazioni fiscali ha fornito una ulteriore risposta alla mancanza di incentivi per i privati ad investire in opere pubbliche.

Il legislatore è infine intervenuto a rafforzare le garanzie a tutela dei finanziatori modificando l'istituto dello step in right e ha predisposto alcune misure per stimolare l'utilizzazione dei contratti di PPP in alcuni settori infrastrutturali cruciali quali le carceri, le scuole, la portualità, prevedendo norme finalizzate a favorire la partecipazione di capitali privati.

In un momento in cui il PPP appare l'unico strumento a disposizione delle amministrazioni pubbliche per la realizzazione di infrastrutture e la gestione di servizi pubblici il legislatore ha dunque posto in essere una normativa alluvionale inserendo, decreto dopo decreto, norme con il fine eliminare il maggior numero di ostacoli giuridici, finanziari e tecnici per il montaggio di operazioni in PPP. Alcune volte è intervenuto con norme meramente chiarificatrici o descrittive, che nulla aggiungono all'operatività degli strumenti (come ad esempio alcune delle nuove previsioni riferite al contributo pubblico nell'ambito del contratto di concessione), altre volte in maniera più incisiva, recependo esigenze manifestate dal mercato ed emerse da anni di applicazione degli istituti. Con ciò si delinea un quadro normativo non sempre organico e coerente la cui efficacia è tutta da verificare.

A fronte di ciò vale sottolineare che se i nuovi provvedimenti normativi hanno tentato di fornire una risposta ai nodi legati alla crisi della liquidità, ai vincoli di finanza pubblica e alla mancanza di incentivi adeguati per i privati ad investire in opere pubbliche, la continua modifica normativa ha il limite di accrescere il rischio normativo che, accanto al c.d. rischi amministrativo e giudiziale, rappresenta una tra le cause che maggiormente scoraggiano gli imprenditori ad investire in Italia, con la conseguenza di aggravare il problema della scarsa pressione concorrenziale che caratterizza il mercato del PPP nel nostro Paese. Il quadro normativo è peraltro destinato a mutare ulteriormente in seguito al recepimento delle nuove direttive in materia di appalti e concessioni prevista per la fine del 2013 (2). In questo settore gli operatori - soprattutto delle amministrazioni pubbliche – continuano, inoltre, a incontrare oggettive difficoltà nella corretta applicazione degli istituti in questione, per la quale si richiedono competenze altamente qualificate e specialistiche, nonché adeguati aggiornamenti e formazione, difficili da prevedere nell'attuale fase di restrizioni e tagli alla spesa pubblica.

Nel presente contributo si propone una prima analisi di alcuni dei nuovi istituti introdotti dal governo Monti, ritenuti potenzialmente più incisivi nel mercato del PPP per i tratti innovativi: il contratto di disponibilità, i project bond, le agevolazioni fiscali. Per ognuno di tali istituti il giudizio relativo all'impatto atteso sul mercato è prefigurabile, ad oggi, in termini solo generici e comunque non quantificabile.

Contratto di disponibilità
Il nuovo contratto di disponibilità introdotto nel nostro ordinamento giuridico dal decreto Cresci Italia prevede l'affidamento, a rischio e a spesa dell'affidatario, della costruzione e della messa a disposizione a favore dell'amministrazione aggiudicatrice di un'opera di proprietà privata destinata all'esercizio di un pubblico servizio, a fronte di un corrispettivo. Tale contratto, avendo ad oggetto un'opera di proprietà privata e ponendo a carico del privato tutti i rischi relativi alla fruibilità dell'opera stessa, non crea problemi di classificazione dell'asset nel bilancio dell'amministrazione anche in caso di successivo trasferimento della proprietà in capo alla stessa amministrazione. La disciplina del contratto di disponibilità è stata oggetto di successive modifiche soprattutto ad opera dell'ultimo d.l. Sviluppo che ha esonerato il partner privato dall'assunzione del rischio amministrativo legato al rilascio dei provvedimenti autorizzatori - pareri, nulla osta e ogni altro atto di natura amministrativa sono a carico del soggetto aggiudicatore - condizionanti l'iter di approvazione dei progetti e di esecuzione dell'opera. Con ciò dovrebbe venir meno l'elemento che si poteva considerare di maggiore criticità nella precedente disciplina di questa figura contrattuale, relativo appunto al rischio di mancato o ritardato rilascio delle necessarie autorizzazioni.
L'impressione rispetto all'esiguo numero di bandi finora pubblicati per l'aggiudicazione di contratti di disponibilità – aventi ad oggetto infrastrutture energetiche e un complesso scolastico (3) - è che le prime applicazioni dell'istituto appaiono non del tutto appropriate. Ad esempio non sembra rispondente alla ratio desumibile dalla norma il pagamento di un canone fisso da parte dell'amministrazione unito alla certezza del trasferimento in proprietà dell'opera alla stessa amministrazione al termine del contratto nonché lo svolgimento dei servizi di manutenzione da parte dell'amministrazione anziché del partner privato. Tali previsioni potrebbero, infatti, mettere in dubbio la reale assunzione da parte del partner privato del rischio di gestione dell'opera.
In proposito occorre considerare che la corretta applicazione di istituti complessi quali i contratti di PPP richiede esperienza e professionalità. Al pari di quanto è accaduto con lo strumento della concessione di costruzione e gestione, soprattutto a far data dall'entrata in vigore del procedimento del promotore e della possibilità di finanziamento in project financing, è necessario che le amministrazioni aggiudicatrici siano affiancate e supportate, in questa fase ancora sperimentale, da organi tecnici altamente specializzati, quali l'UTFP, al fine di poter intraprendere subito prassi efficienti e corrette nell'impostazione di queste operazioni di PPP.

Project Bond
L'articolo 41 del decreto Cresci Italia introduce l'emissione di obbligazioni e di titoli di debito da parte delle società di progetto (SPV) affidatarie di contratti di PPP garantiti, da parte del sistema finanziario, anche durante il periodo di costruzione dell'opera, tradizionalmente scoperto.

L'iniziativa legislativa si inserisce in quella più ampia prevista a livello europeo nell'ambito della strategia Europa 2020, con la quale la Commissione Europea si propone di fornire supporto al finanziamento di nuovi progetti infrastrutturali insieme alla Banca Europea per gli investimenti. L'Italia è il primo tra i maggiori Paesi dell'Unione ad avere una compiuta e complessiva disciplina normativa specifica per l'emissione e per le garanzie a sostegno dei Project Bond, distinta da quella generale relativa alle obbligazioni societarie. Rispetto ai project bond europei, la disciplina prevista dall'art. 157 del Codice dei contratti pubblici nella nuova formulazione, per le obbligazioni delle SPV, presenta un raggio di applicazione più ampio e allo stesso tempo condizionato a previsioni più dettagliate. Nella fase di costruzione dell'infrastruttura, le obbligazioni godono della garanzia di investitori qualificati, contribuendo ad alimentare la liquidità per la realizzazione delle opere e a garantire la copertura dei rischi di costruzione. A differenza degli attuali strumenti obbligazionari, che vengono ripagati tramite il cash flow (pedaggi, canoni ecc.) generato dalle infrastrutture già realizzate, i project bond possono dunque coprire anche il periodo di tempo in cui il progetto non ha ancora iniziato a generare flussi di cassa, agevolando, in tal modo, il reperimento, da parte del realizzatore privato di un'opera pubblica, delle risorse finanziarie necessarie all'investimento iniziale. In particolare, nella fase di costruzione l'emissione di project bonds dovrebbe sostituire parzialmente o completamente il debito erogato dal sistema bancario. In tal caso la garanzia che deve accompagnare l'erogazione del project bond ha l'obiettivo di migliorare il rating del bond stesso, in modo tale da garantire un merito di credito investment grade.

Lo strumento è stato successivamente perfezionato dalle previsioni del decreto Sviluppo (d.l. 83/2012, convertito dalla legge 134/2012) attraverso l'introduzione di agevolazioni fiscali per le obbligazioni emesse nei tre anni successivi al 26 giugno 2012 (data di entrata in vigore dello stesso decreto). In particolare la norma riconosce: i) lo stesso regime fiscale previsto per i titoli del debito pubblico, ovvero tassazione con aliquota pari al 12,5 per cento per gli interessi delle obbligazioni di progetto emesse per finanziare gli investimenti in infrastrutture o nei servizi di pubblica utilità; ii) l'assenza dei limiti alla deducibilità degli interessi passivi derivanti da obbligazioni per le società che emettono Project Bond, ovvero la completa detassazione di tali obbligazioni per gli investitori europei residenti nei Paesi inclusi nella c.d. "White List"; iii) l'applicazione delle imposte di registro, ipotecarie e catastali in misura fissa (pari a euro 168) alle garanzie di qualunque tipo, da chiunque e in qualsiasi momento prestate in relazione alle emissioni di obbligazioni e titoli di debito da parte delle società di progetto; iv) l'estensione della possibilità di emissione dei Project Bond anche con finalità di rifinanziamento del debito precedentemente contratto per la realizzazione dell'infrastruttura o delle opere connesse al servizio di pubblica utilità di cui sia titolare la società di progetto interessata all'emissione. Quest'ultima previsione consentirà l'emissione dei titoli sia dalle società di progetto che si candidano a realizzare e gestire un'opera infrastrutturale, sia dai concessionari già operativi, per coprire debiti contratti precedentemente sulle infrastrutture esistenti. In fase di gestione l'emissione del project bond è infatti funzionale a rifinanziare in tutto o in parte il debito erogato dagli istituti bancari, con l'obiettivo di abbassare il costo dell'indebitamento della SPV e ridurre il rischio delle banche coinvolte. Tali operazioni, come ovvio, presuppongono una massa critica che sia al di sopra dei 200 milioni di euro. Per ora, il banco di prova dei project bond sarà rappresentato dal settore autostradale, che sembra essere più pronto all'utilizzo delle emissioni obbligazionarie. In particolare si prevede la possibile applicazione dello strumento nei Progetti della TEEM e Autovie Venete.

L'operatività dello strumento è stata sbloccata dall'emanazione, lo scorso 8 agosto, del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti che individua le categorie di soggetti garanti (banche, intermediari finanziari iscritti all'Albo; imprese di assicurazione autorizzate; Cassa Depositi e Prestiti S.p.A.; SACE S.p.A.; dalla Banca Europea per gli Investimenti) e definisce l'ambito di applicazione delle garanzie sui project bond. In particolare il citato decreto prevede che tali garanzie possano essere rilasciate per una durata corrispondente al periodo di costruzione e di avvio della gestione dell'infrastruttura o del nuovo servizio di pubblica utilità, sino all'effettiva entrata in vigore degli stessi, ovvero fino alla scadenza dei project bond garantiti. Il decreto precisa, tra l'altro, che tali garanzie possono operare autonomamente o congiuntamente con le iniziative assunte in materia dalle istituzioni europee. Un ulteriore decreto interministeriale dovrà, invece, definite le modalità di rilascio delle garanzie da parte delle fondazioni e dei fondi privati.

Sarà ora il mercato a decidere sulla concreta appetibilità dei project bond. Essa dipenderà da diverse variabili: costo del debito, rating dell'emissione, solidità del progetto, costo delle garanzie. In particolare uno specifico interrogativo riguarda la propensione degli investitori privati a sostituire o ad affiancare con questo strumento la struttura di finanziamento in project finance ancora non largamente utilizzata ma più familiare per le imprese. Quest'ultima richiede un rapporto fiduciario e personale con le banche finanziatrici e una minore complessità di gestione dell'attività di negoziazione. L'operazione di emissione e collocazione sul mercato di titoli obbligazionari coinvolge, infatti, una pluralità di soggetti eterogenei (emittente, diverse tipologie di investitori/obbligazionisti, agente per i pagamenti, trustee per i bondholders e per le garanzie, agenzie di rating), seppure nell'insieme possa risultare meno costosa rispetto alle negoziazioni richieste da un project finance. Inoltre occorre tenere presente che gli investitori in obbligazioni richiedono normalmente un basso profilo di rischio e un buon livello di rating dell'investimento dato, in questo caso, dall'alta qualità del progetto di costruzione e gestione dell'infrastruttura. A ciò si aggiunge il rischio di volatilità che caratterizza il mercato obbligazionario, legato alla imprevedibilità delle condizioni alle quali gli investitori sono disponibili ad investire in project bond.

Occorre inoltre segnalare, in questo contesto, che le modalità di finanziamento per i soggetti realizzatori di infrastrutture, e più in generale per le imprese, sono state di recente ampliate e facilitate attraverso lo strumento dei c.d. mini bond, previsto dall'art. 32 del d.l. Sviluppo. Tale norma permette alle società non quotate, anche di media e piccola dimensione (ad esclusione delle micro-imprese), di emettere strumenti di debito a breve termine (cambiali finanziarie) e a medio lungo termine (obbligazioni e titoli similari, obbligazioni partecipative subordinate), seppure sotto specifiche condizioni elencate nella stessa norma (emissione assistita da uno sponsor, revisione legale dell'ultimo bilancio societario, collocazione dei titoli presso investitori qualificati che non siano direttamente o indirettamente soci dell'emittente e devono essere destinati alla circolazione esclusivamente tra tali investitori).

L'accoglienza degli strumenti di finanziamento da parte del mercato, dunque le loro potenzialità, devono essere valutate anche considerando che l'utilizzo di essi per il finanziamento di infrastrutture pubbliche si inserisce nel contesto del public procurement. In particolare, in vista di un potenziale finanziamento attraverso i project bond, le procedure di affidamento di contratti di PPP –come lo stesso regolamento contrattuale prefigurato in sede di gara- dovrebbero essere opportunamente modulate. In primo luogo l'amministrazione aggiudicatrice dovrebbe accertarsi di avere la disponibilità, al proprio interno o attraverso il ricorso a consulenti esterni, di professionalità con competenze specifiche in materia di finanziamento obbligazionario. Per quanto riguarda le concrete modalità di svolgimento delle procedure di gara, il bando potrebbe permettere a ciascun concorrente di formulare due offerte (una basata sul finanziamento classico bancario e l'altra sul finanziamento obbligazionario) tenendo conto che ciò comporta costi molto alti per gli offerenti. La scelta tra le alternative di finanziamento potrebbe anche essere effettuata anche per fasi successive della procedura di aggiudicazione nell'ambito di un dialogo competitivo ad esempio.

Gli aspetti sopra rilevati non esauriscono le questioni che operatori pubblici e privati saranno chiamati ad affrontare nell'intraprendere operazioni di PPP adottando queste nuove modalità di finanziamento. Ciò fa prevedere un periodo di preparazione e progressivo perfezionamento della prassi di durata non definibile a priori, posto che per la stessa inziativa dei project bond europei, garantiti dalla BEI e dalla Commissione europea, si stimano delle possibili prime applicazioni nel concreto non prima di fine anno.

Agevolazioni fiscali
Le norme dell'articolo 18 della legge 183/2011 sul finanziamento di nuove infrastrutture mediante defiscalizzazione sono state estese dal c.d. decreto Sviluppo (d.l. 83/2012 convertito con modificazioni dalla l. 134/2012) a tutte le nuove infrastrutture - ordinarie e strategiche - da realizzare in finanza di progetto o attraverso uno dei contratti di PPP disponibili nel nostro ordinamento giuridico.

Le misure agevolative riguardano l'Imposta sul Reddito delle Società (IRES), l'Imposta Regionale sulle Attività Produttive (IRAP) e l'Imposta sul Valore Aggiunto (IVA). E' anche prevista la possibilità per le società concessionarie autostradali di ottenere un contributo in conto esercizio in misura corrispondente all'ammontare del canone annuo dovuto al concedente. E' possibile l'utilizzo congiunto delle misure di incentivazione (esenzione IRES e IRAP; compensazione IVA - contributo pubblico; riduzione del canone di concessione), purché l'entità del contributo e delle defiscalizzazioni non superi, complessivamente, il 50% del costo dell'investimento, in coerenza con la disciplina comunitaria e nazionale in materia.

Il recente decreto Sviluppo–bis (d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, recante "Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese) all'articolo 33 ha esteso tali misure anche alle infrastrutture strategiche già affidate o in corso di affidamento con contratti di PPP nel caso in cui risulti necessario ripristinare l'equilibrio del Piano Economico-Finanziario (PEF), secondo criteri e modalità che saranno stabilite con delibera del Cipe. Trattandosi di opere che necessitano di una revisione del PEF la norma prevede che il Cipe con propria delibera - previo parere del Nars - adottata su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze determina: i) l'importo del contributo pubblico a fondo perduto; ii) l'importo necessario per il riequilibrio del PEF; iii) l'ammontare delle risorse disponibili a legislazione vigente e utilizzabili; iv) le agevolazioni fiscali da riconoscere a compensazione della quota di contributo mancante.

I contenuti della delibera Cipe appaiono evidenziare, ai fini del riequilibrio del PEF, un favor del legislatore per il contributo a fondo perduto, atteso che le agevolazioni fiscali sono riconosciute soltanto a compensazione della quota di contributo pubblico mancante. La ratio della norma appare rispondere all'esigenza di porre in essere un mix tra agevolazioni fiscali e contributo pubblico a fondo perduto tale da ottimizzare gli effetti sulla finanza pubblica.

Attesa la difficoltà a quantificare e modellizzare nei PEF l'ammontare dell'esenzione fiscale nel tempo, la norma prevede che sia la medesima delibera del Cipe a determinare altresì i criteri e le modalità per la rideterminazione della misura delle agevolazioni in caso di miglioramento dei parametri posti a base del PEF nel corso di durata del contratto di partenariato.

Il suddetto decreto Sviluppo – bis ha previsto - in via sperimentale - un'ulteriore fattispecie per incentivare la realizzazione di nuove infrastrutture in PPP: un credito d'imposta a valere sull'IRES e sull'IRAP generate dalla costruzione e gestione dell'opera. L'incentivo è previsto: i) per le sole nuove opere infrastrutturali di importo superiore a 500 milioni di euro la cui progettazione definitiva sia approvata entro il 31 dicembre 2015; ii) nel caso in cui non siano previsti contributi a fondo perduto; iii) sia accertata con delibera del Cipe - previo parere del Nars – adottata su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze determina la non sostenibilità del PEF. Il credito d'imposta è infatti stabilito nella misura necessaria al raggiungimento dell'equilibrio del PEF ed entro il limite massimo del 50 per cento del costo dell'investimento per ciascun progetto. Il credito di imposta deve essere posto a base della gara per l'individuazione dell'affidatario del contatto di PPP.

Anche per questa fattispecie il legislatore – considerata la difficoltà nel determinare il credito d'imposta e le eventuali variazioni nel corso della durata contrattuale - prevede che la delibera del Cipe individui i criteri e le modalità per l'accertamento, la determinazione ed il monitoraggio del credito d'imposta, nonché per la rideterminazione della misura in caso di miglioramento dei parametri posti a base del PEF.

L'ambito oggettivo di applicazione di quest'ultima norma è individuato nelle opere che superano l'importo di 500 milioni di euro, probabilmente al fine di conseguire la realizzazione di opere di notevole rilevanza sotto il profilo del valore economico, al di là del fatto che rientrino nel programma delle opere di interesse strategico.

Il vantaggio di tali misure di agevolazione fiscale consiste nel fatto che un contributo a fondo perduto - che viene contabilizzato ai fini dell'indebitamento netto dell'amministrazione e deve quindi trovare una copertura corrispondente negli esercizi nei quali viene erogato - è sostituito con l'esenzione fiscale, che non necessita di copertura ex ante. La defiscalizzazione potrebbe rendere attuabili quei progetti infrastrutturali al momento privi della necessaria copertura pubblica.

Il principale ostacolo all'applicazione delle misure agevolative in materia fiscale è rappresentato dalla prudenza delle amministrazioni competenti nel valutare gli effetti di lungo periodo sulla finanza pubblica in termini di perdita del gettito potenziale. Tuttavia come evidenziato nella relazione illustrativa della norma sui crediti d'imposta, il meccanismo proposto è a costo zero per i conti pubblici e può generare maggiori entrate per effetto della realizzazione di nuove opere che non avrebbero avuto la possibilità di raggiungere la sostenibilità economico finanziaria dei relativi piani. Viene altresì sottolineato che la fiscalità generata da nuove infrastrutture, cioè da opere che non partirebbero se non ci fossero le agevolazioni, è addizionale e quindi non determina riduzione di entrate per l'erario. Al contrario, si evidenzia che l'indotto creato dalla infrastruttura così realizzata può essere tale da generare entrate superiori all'agevolazione concessa.

La defiscalizzazione prevista all'articolo 18 e ancora mai attuata, potrebbe avere la prima applicazione con l'approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare del corridoio autostradale Orte – Mestre. In sede di prima applicazione della agevolazione sarà importante quantificare correttamente il beneficio fiscale atteso, attraverso la stima dei flussi di traffico e l'utilizzo di un appropriato tasso di attualizzazione delle agevolazioni fiscali nel tempo. Tale soluzione, sostituendo il contributo pubblico erogato durante la fase di costruzione dell'opera con l'esenzione fiscale totale/parziale delle società di progetto durante il periodo di gestione, consente la bancabilità del progetto con un minore impatto sulla finanza pubblica.

L'impatto sul mercato del "pacchetto di norme" in materia di agevolazioni fiscali non è di facile previsione. Innanzitutto per la difficoltà legata alla prima attuazione di tali istituti che richiedono linee guida per la corretta ed uniforme redazione dei PEF. In secondo luogo per la caratteristica di essere applicate al periodo di gestione dell'infrastruttura che non elimina la difficoltà per i privati di reperire i capitali necessari per strutturare il progetto nella fase di realizzazione, soprattutto per quelle opere che prevedono importanti costi iniziali di investimento e lunghi periodi di realizzazione (come accade per le opere a rete).

La previsione di tutte le varie modalità di erogazione del prezzo da parte dell'Amministrazione per il raggiungimento dell'equilibrio dei PEF quali il contributo a fondo perduto; la defiscalizzazione, il credito d'imposta, la permuta e la combinazione di tutte queste modalità con i diversi modi di finanziamento da parte dei soggetti privati, danno luogo vere e proprie operazioni di ingegneria finanziaria difficili da gestire per l'amministrazione sin quando non sarà acquisito un expertise specifico sull'utilizzo di tali strumenti. In tale fase sarà quindi necessario l'attività di assistenza di istituzioni pubbliche (quali, a livello nazionale, l'Unità Tecnica Finanza di Progetto) o di consulenti esterni che affianchino l'Amministrazione nella valutazione della più idonea modalità di cofinanziamento pubblico nel singolo caso concreto. Un'ipotesi per sostenere i costi delle consulenze tecniche da parte delle amministrazioni per la strutturazione delle operazioni in PPP potrebbe essere quella di accollare tali costi al privato affidatario in fase di gara, il quale dovrà inserire nel proprio PEF, in sede di offerta, anche tali costi di consulenza.

In ogni caso affinché tali strumenti finanziari possano trovare ampia utilizzazione è necessaria l'esistenza di progetti ben strutturati suscettibili di essere co-finanziati con tali strumenti. Resta aperto, quindi, il tema legato alla qualità della progettazione delle opere dal quale, a cascata, discendono tutti gli altri problemi connessi al sempre più arduo compito di infrastrutturazione del nostro Paese.

(1) Componenti dell'Unità Tecnica Finanza di Progetto. Le opinioni espresse dalle Autrici non impegnano in alcun modo la struttura di appartenenza.

(2) Commissione delle Comunità Europee, COM (2011) 897, "Proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sull'aggiudicazione dei contratti di concessione", 20.12.2011.

(3) A metà settembre risultano censiti dall'Osservatorio del PPP Infopieffe quattro bandi : 1) del Comune di Varsi per la realizzazione e gestione di un impianto di distribuzione di carburante; 2) del Comune di Sustinente per la realizzazione di cinque impianti fotovoltaici per la produzione di energia elettrica destinata alle strutture pubbliche comunali; 3) del Comune di Oppeano per l'installazione di impianti fotovoltaici su edifici pubblici e gestione degli stessi; 4) del Comune di Massarosa per la costruzione di un nuovo complesso scolastico.


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