Lavori Pubblici

Due nodi per la nuova Autorità Trasporti: competenze e indipendenza

Lucia Quaglino e Carlo Stagnaro

L' Authority nascerà entro fine maggio. Lo prevede il decreto Cresci-Italia. Restano ancora diversi punti da chiarire, tra cui l'autonomia finanziaria, a cui si aggiunge un'ulteriore incertezza: bisognerebbe chiarire chi si occuperà del trasporto di merci su gomma.

Nascerà la tanto attesa autorità per i trasporti? Lo prevede l'articolo 36 del decreto «cresci Italia», secondo cui bisognerà istituire, entro il 31 maggio, il nuovo regolatore, che dovrebbe diventare operativo dopo circa un mese. Esso dovrà «garantire, secondo metodologie che incentivino la concorrenza, l'efficienza produttiva delle gestioni e il contenimento dei costi per gli utenti, le imprese e consumatori, condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture ferroviarie, portuali, aeroportuali, alle reti autostradali», oltre a fissare i criteri per la determinazione di tariffe, canoni e pedaggi e occuparsi del disegno delle gare per l'assegnazione dei servizi.

E' ancora presto, tuttavia, per cedere a facili entusiasmi. Restano infatti varie debolezze, a cui si aggiunge un'ulteriore incertezza: bisognerebbe chiarire chi si occuperà del trasporto di merci su gomma. Non sembrerebbe infatti rientrare nel campo dell'autorità, mentre probabilmente sarà rafforzato il ruolo della Consulta dell'autotrasporto. Inoltre, si prevede che l'Autorità dovrà assicurare condizioni di accesso eque e non discriminatorie alle infrastrutture «fatte salve le competenze dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali», istituita con l'articolo 36 del decreto-legge 6 luglio 2011 che lasciava all'Anas la funzione di concessionario.

Continuano quindi a esserci ancora troppi attori per settori affini e collegati che, invece, richiederebbero una regolazione unitaria e coerente in capo a un unico soggetto. Infine, le competenze sui taxi tornano ai comuni, che dovranno adeguare il servizio in base al parere preventivo (ma non vincolante) dell'Autorità: questa commistione genera confusione, obbligando l'Autorità a occuparsi anche di un servizio che non ha molte somiglianze con gli altri, senza peraltro avere effettivo potere di influenza e decisionale.

Questi problemi conducono quindi a quello più sostanziale, relativo alle caratteristiche della nuova autorità. Per poter esprimere un giudizio definitivo, bisognerà infatti vedere in che modo si muoverà il governo nella redazione del nuovo disegno di legge e come esso verrà accolto e tradotto dalle Camere. L'istituzione di un regolatore indipendente non potrà infatti garantire l'ammodernamento di settori quali le ferrovie e le infrastrutture, se non si definiscono meglio le sue caratteristiche. Un conto è se si svilupperà nell'alveo della legge 481 (la legge istitutiva dell'Autorità per l'energia, considerata il modello di eccellenza nella regolazione indipendente nel nostro paese).

Ciò presuppone la possibilità di essere finanziariamente autonomo (magari attraverso una fee sui soggetti regolati) e procedure di nomina che prevedano, per esempio, l'approvazione dei componenti a maggioranza qualificata da parte delle competenti commissioni parlamentari. Altra cosa è invece se la nuova Authority avrà i contorni di un'agenzia governativa, come si è tentato di fare in precedenza. In quest'ultimo caso, è lecito nutrire più di un dubbio sulla capacità, tra l'altro, di prendere disposizioni potenzialmente sgradite ai grandi monopolisti pubblici dei trasporti, che già in passato hanno dimostrato capacità di cattura, o di esaminare con la dovuta autonomia pro e contro della separazione proprietaria della rete ferroviaria dall'incumbent. Questa decisione, oltre tutto, è paradossale, perché tipicamente la scelta sul market design é politica, mentre al regolatore spetta il compito di definire il quadro delle regole nell'ambito dei confini così definiti. Invece la volontà di delegare l'analisi del tema all'Autorità appare deresponsabilizzante per lo stakeholder politico ed esposta a ripensamenti di ogni tipo.

Nei trasporti ferroviari, per giunta, nonostante le chiare indicazioni della normativa europea, continua a essere assai difficoltoso l'ingresso di nuovi entranti, sia a causa dei consistenti sussidi che vengono garantiti al monopolista nonostante il calo della domanda, sia a causa di una normativa che protegge il gestore pubblico, sia infine per il suo assetto verticalmente integrato e spesso opaco. A tal proposito, emblematico è il caso di Arenaways, a cui è stato impedito di fare concorrenza a Trenitalia sulla tratta Torino-Milano, oltre che in Liguria sul percorso Torino-Livorno via Genova e Cinque Terre. In campo autostradale, poi, è l'incertezza la criticità che il regolatore dovrà aggredire.

Qui non solo c'è una insufficiente contendibilità delle concessioni, ma soprattutto negli ultimi anni si sono susseguiti interventi a non finire che da un lato hanno dato vita a una giungla di metodi tariffari, dall'altro hanno determinato una tale percezione del rischio-paese che il costo opportunità degli investimenti è cresciuto e con esso le richieste tariffarie. Ancora una volta, un regolatore privo di risorse sufficienti a svolgere i suoi compiti o caratterizzato da un profilo inadeguato (anche in merito alla sua indipendenza e autorevolezza) difficilmente potrebbe vincere quei conflitti di interesse che ostacolano la concorrenza e generano un'insicurezza normativa che blocca lo sviluppo dei settori di riferimento.

Così, desta preoccupazione la conclusione di una recente indagine della Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati, che esprime il fastidio delle rappresentanze parlamentari per la regolazione indipendente: «non è a costo zero il fatto che il legislatore abbia affidato ampi poteri regolatori alle autorità. E' stato evidenziato come qualcuno abbia pagato per questo spostamento e, in questo caso, il prezzo è stato pagato dall'asse Parlamento-governo».

I deputati lamentano il fatto che una serie di decisioni rilevanti di natura tecnico-economica siano state sottratte alle consuete dinamiche politiche. C'è una logica in tale spostamento, che comunque non nega il diritto del Parlamento di esprimersi sugli indirizzi strategici, ma nondimeno emerge in modo sempre più netto una tensione tra l'auspicabile indipendenza delle Autorità e il desiderio della politica di riappropriarsi di poteri decisionali diretti. Lo dimostrano i tentativi (in parte riusciti) negli scorsi anni di limitare l'autonomia dei regolatori. E' insomma doveroso chiedersi se, dato questo "feeling" generale, il Parlamento saprà creare un regolatore trasportistico con le stesse caratteristiche contestate dai politici, per esempio, all'Autorità per l'energia, piuttosto che tentare di disegnare una creatura istituzionalmente più docile e malleabile agli interessi dei monopolisti pubblici.

Il decreto cresci-Italia più che un primo passo indica ancora solamente una direzione di marcia, seppur quella corretta. Nelle prossime settimane vedremo come si muoverà l'esecutivo e se lo saprà fare in modo coerente con le premesse. Solo allora potremo giudicare se la nascita dell'autorità per i trasporti sarà un piccolo passo per i politici, o di un grande balzo per il paese.


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