Città e Urbanistica

Micelli: «Ma quale perequazione sconfinata! Il Pgt Milano è in linea con le migliori esperienze urbanistiche»

Ezio Micelli (professore allo Iuav Venezia, già consulente del Pgt Milano)

Il trasferimento di diritti opera in ambiti ben definiti, e se le cubature valgono uguale in tutta la città è per una scelta voluta: spingere a densificare le aree centrali


Perequazione e trasferimento dei diritti edificatori sono stati al centro del dibattito sul PGT di Milano. Alcuni osservatori hanno soprattutto enfatizzato gli elementi di novità degli strumenti di gestione adottati su cui peraltro si sono concentrate numerose critiche, a volte assai aspre. Sorprende tuttavia come invece non siano stati colti gli elementi che accomunano la proposta della precedente amministrazione milanese alle numerose sperimentazioni condotte in tante città del Paese. In realtà, le scelte della passata amministrazione milanese hanno capitalizzato due decenni di ricerche sul tema radicalizzandone certo alcune soluzioni, ma conservando un impianto che mantiene molteplici elementi di analogia con le più classiche proposte formulate sul tema. Il punto è di rilievo: cogliere simili analogie è essenziale anche per porre mano allo stesso PGT, declinandone i contenuti rispetto alle nuove priorità che la nuova amministrazione intende promuovere nella propria azione di governo del territorio. Del resto, molte delle scelte finora compiute dall'attuale amministrazione ridisegnano un'architettura gestionale che può essere letta anche in continuità con le scelte della precedente amministrazione.
1. Alcuni osservatori parlano di una perequazione illimitata, o sconfinata. Che nella comunicazione l'amministrazione si sia espressa con formule ad effetto è certamente possibile. La lettura delle effettive modalità proposte nel precedente PGT, associata a una analisi delle caratteristiche economiche dei processi di trasformazione urbanistica, porta a conclusioni diverse. La perequazione e il trasferimento dei diritti operano esclusivamente in ambiti di trasformazione urbanistica: il punto è noto in letteratura da anni e qualsiasi ipotesi di estensione dell'ambito di applicazione alla città esistente è senza fondamento.
Il PGT milanese ha del resto promosso lo sviluppo della perequazione nelle aree del Documento di piano, in quelle del Piano dei servizi e nelle aree del Parco Sud. Per ciò che attiene alle aree del Piano delle regole, la perequazione e il trasferimento dei diritti potevano operare se, e solo se, erano presenti specifiche condizioni di fattibilità tecnica ed economica: che lo sfruttamento dei suoli fosse a bassa densità, ben inferiore all'indice stabilito (e dunque fosse auspicabile un processo di più razionale impiego di aree urbane centrali senza ovviamente venire meno alla cessione di tutti gli standard di legge); e che la struttura proprietaria fosse molto semplificata perché si potesse formare l'accordo tra proprietari: la trasformazione urbanistica di un'area richiede che un developer possa gestire l'acquisizione degli immobili senza dover impiegare eccessive risorse per coordinare una moltitudine di proprietari.
Si tratta di condizioni non semplici e che comunque davano la possibilità alla proprietà di una trasformazione urbanistica inevitabilmente soggetta a piano di recupero o strumento di natura analoga, quindi sistematicamente sottoposta a una valutazione circa l'interesse pubblico dell'intervento.
Nessuna perequazione sconfinata, dunque, ma una perequazione sostanzialmente confinata agli ambiti governati dal DdP e dal PdS con la facoltà - ove possibile - di estenderne l'applicazione al Piano delle regole per il recupero delle parti sottoutilizzate della città esistente suscettibili di densificazione. Le differenze con altri piani perequativi sono presenti, ma sotto questo profilo la distanza è assai meno significativa di quello che molti analisti sembrano paventare. Ed è forse utile sottolineare come questa consapevolezza fosse ben chiara nella fase di stesura del piano, senza alcuna concessione a modelli teorici fondati sulla assoluta trasferibilità dei diritti edificatori, i cui limiti erano e sono ben noti da anni in letteratura.
2. La perequazione milanese del primo Pgt è stata qualificata come iniqua. Il tema può essere riassunto come segue: se è possibile trasferire diritti edificatori generati da aree periferiche (ad esempio del Parco Sud) in aree centrali (ad esempio dei grandi comparti di trasformazione urbanistica) può darsi il caso che il beneficio economico (la rendita) dei proprietari delle aree meno qualificate possa essere superiore ai proprietari delle aree centrali che invece devono trasferire i diritti di loro proprietà in aree periferiche affinché questi possano essere materialmente utilizzati.
La perequazione in questo caso smette di attribuire quote di rendita, assoluta e differenziale, in funzione delle diverse caratteristiche di fatto e di diritto come avviene nella maggior parte delle esperienze di pianificazione perequativa. Dà invece luogo a un sistema in cui prevale il principio della trasferibilità del potenziale di edificazione attribuito ai suoli destinati a trasformazione urbanistica.
L'amministrazione milanese aveva tuttavia valutato come la possibilità di simili trasferimenti avrebbe favorito l'impiego dei diritti delle aree destinate ad essere acquisite dalla comunità: più libera la competizione per la vendita nelle aree di maggior pregio, maggiore la pressione sulla proprietà per dare attuazione alle scelte di piano. Ancora, ciò appariva coerente con un processo di densificazione delle aree centrali e di alleggerimento delle aree di margine ampiamente dichiarato nella strategia dello sviluppo urbanistico milanese.
Sotto il profilo dei valori, il tema dell'equità del piano - tradizionalmente al centro del processo riformatore dell'urbanistica municipale nel nostro Paese - è stato considerato secondario rispetto a quello della sua efficacia. Fondamentale è stata invece considerata la possibilità di raggiungere il risultato auspicato dall'amministrazione, lasciando alla proprietà il compito di adeguarsi alle nuove regole a fondamento del processo di valorizzazione dei suoli soggetti a trasformazione urbanistica.
Una diversa amministrazione può senz'altro invertire la scala dei valori a fondamento della propria azione. Nel caso del PGT milanese, le azioni perché ciò avvenga sono semplici: è sufficiente stabilire che l'utilizzo dei diritti edificatori - come avviene nella maggior parte delle esperienze di perequazione - possa avvenire nell'ambito dei suoli appartenenti alla stessa classe, e quindi in aree contraddistinte da analoghe caratteristiche di fatto e di diritto dotate di analogo valore economico.
Ancora una volta, con un'operazione tecnicamente assai semplice, il PGT della precedente amministrazione diviene omologo a molte altri piani perequativi che, dopo decenni di conclamata sperequazione tra proprietà, assumono l'equità tra proprietari interessati alla trasformazione urbanistica come valore primario a fondamento delle scelte di piano.
3. Per molti il PGT è stato il piano della speculazione. Indici troppo elevati permettevano processi di valorizzazione nelle aree centrali come in quelle più periferiche ritenuti eccessivamente favorevoli alla proprietà fondiaria.
E' utile ritornare al rapporto tra perequazione e indice. Come nella maggior parte delle esperienze italiane, la perequazione milanese si distingue per essere determinata a posteriori: è il progetto di città promosso dall'amministrazione a determinare complessivamente il carico insediativo privato che viene successivamente ripartito tra tutte le proprietà destinate a trasformazione urbanistica.
In una simile prospettiva, la scelta dell'amministrazione in merito all'ammontare della potenzialità edificatoria ha natura politica nella misura in cui la visione dello sviluppo urbanistico - e quindi dell'indice che ne è riflesso quantitativo - è funzione di una precisa volontà dell'amministrazione.
La scelta di una città densa, dotata di standard distribuiti nella parte centrale e in alcuni grandi ambiti periferici (primo fra tutti il Parco Sud) può certamente essere oggetto delle più diverse critiche. Al di là delle tecniche utilizzate, tuttavia, appare difficile trovare città che non dichiarino tra i loro obiettivi quello della densificazione; che non prefigurino cinture verdi, cunei verdi, green belt; che non auspichino in qualche modo processi di auto-organizzazione sociale che affianchino - magari non sostituendolo - il tradizionale intervento pubblico promosso e finanziato dall'ente locale.
Di nuovo, l'amministrazione milanese ha enfatizzato alcuni aspetti di un simile processo rendendo evidenti i punti di frattura piuttosto che quelli di analogia rispetto ad altre esperienze italiane, tutte ampiamente condivise dalla cultura urbanistica. Ma è difficile non rilevare tuttavia gli importanti elementi di una possibile convergenza con molte altre esperienze di pianificazione urbana nel nostro Paese.
A fronte di obiettivi politicamente determinati - peraltro comuni a molte altre città - si può obiettare che il potenziale di sviluppo edificatorio fosse eccessivo. Nulla vieta - come è del resto avvenuto - che nel corso del progressivo affinamento del piano, anche a fronte di rinnovate condizioni di mercato e pressione insediativa, si giunga alla nuova determinazione degli indici senza che ciò determini in alcun modo la radicale revisione dell'architettura gestionale del piano milanese.
4. Il tema del Parco Sud e le modalità della sua acquisizione sono stati al centro di un vivace dibattito. Il punto su cui è necessario soffermare l'attenzione è quello dell'acquisizione patrimoniale delle aree del parco. Per perseguire un simile obiettivo si era impiegato lo strumento della perequazione con trasferimento dei diritti edificatori. Alle aree del parco era attribuito un potenziale di edificazione che tuttavia non poteva essere impiegato interamente sui comparti che tale diritto avevano generato, ma su altre aree destinate alla trasformazione urbanistica.
È forse questa una novità? Per coloro che si occupano degli strumenti di gestione di piani e progetti si tratta di uno schema assolutamente noto, la cui principale - ma certo non unica - applicazione riguarda la cintura verde di Ravenna, da anni conclamato esempio di valida sperimentazione e attuazione.
Anche in quel caso, la volontà dell'amministrazione è stata chiara: acquisire un vasto patrimonio per trasformarlo in bene comune senza ricorrere all'esproprio, ma attribuendo un potenziale di edificazione suscettibile di essere impiegato in aree selezionate dall'amministrazione soggette a processi di densificazione e riqualificazione.
Si potrà obiettare: l'indice era troppo elevato e quindi non sostenibile. Ma la scelta dell'indice perequativo può senz'altro essere modificata senza che venga meno l'architettura del procedimento.
Ancora, si può obiettare che la libertà di trasferimento dei diritti può determinare un eccessivo livello di incertezza nello sviluppo urbanistico della città. Di nuovo, con semplici accorgimenti tecnici, come ad esempio l'esplicita individuazione delle aree di impiego dei diritti, il modello milanese si allinea perfettamente con i celebrati casi emiliani contro i quali non pare la cultura urbanistica abbia sollevato critiche di rilievo.
5. Alla borsa dei diritti edificatori sono state attribuite da alcuni finalità speculative per nulla coerenti con un piano urbanistico. A che serve del resto una borsa dei diritti se non perché alcuni operatori del settore possano speculare non solo suoi suoli ma anche su nuovi asset quali i diritti edificatori? E del resto i gravi fatti legati alla gestione dei mutui subprime e le a volte azzardate operazioni della finanza immobiliare hanno permesso di scambiare la borsa dei diritti per un opaco e malriuscito tentativo di finanziarizzare l'attuazione del piano urbanistico.
L'impiego del termine borsa certamente non ha aiutato una corretta comunicazione dei propositi dell'amministrazione, che non casualmente aveva ridenominato tale soggetto con il più neutro e meno ambiguo termine di agenzia negli ultimi mesi di lavoro.
E questo non solo per questioni nominalistiche, bensì per ragioni sostanziali: il nuovo soggetto - come del resto le banche dei development rights negli Stati Uniti - non doveva certo svolgere il ruolo di piattaforma degli scambi, bensì doveva fornire elementi da sempre carenti nelle esperienze di perequazione: il supporto conoscitivo in occasione di una non sempre facile prima fase applicativa, la trasparenza sui valori immobiliari ridefiniti sulla base delle nuove regole di redistribuzione del valore fondiario, forme di aiuto per i piccoli proprietari non interessati a trasformarsi in operatori del settore immobiliare.
Le esperienze statunitensi sono chiare al riguardo: le tecniche di trasferimento del potenziale edificatorio richiedono un investimento importante affinché il mercato immobiliare che ne deriva possa avere la trasparenza e l'operatività necessarie. Se in città di piccola e media dimensione l'organizzazione del mercato può essere promossa dalla stessa amministrazione, nel caso di Milano si era ritenuto che un'agenzia emanazione del soggetto pubblico e interessata al corretto e trasparente funzionamento del nuovo mercato fondiario potesse giocare un ruolo importante. E, in modo coerente, la banca dei diritti dei Pinelands del New Jersey era stata individuata come riferimento per il caso milanese.
Che la perequazione possa essere elaborata anche in assenza di un soggetto in grado di promuoverne i contenuti è certamente possibile. E prova ne sia l'ampia diffusione della perequazione nelle città italiane anche in assenza di qualsivoglia forma di supporto che non sia quello dell'ente locale. Ma scambiare i propositi della precedente amministrazione milanese di modo da snaturarne il senso e le finalità, ipotizzando la creazione di una piattaforma speculativa del tutto estranea alle finalità prime del piano urbanistico, non aiuta a restituire le reali intenzioni dell'amministrazione e a far crescere un dibattito sul ruolo di nuovi soggetti - con finalità squisitamente pubbliche - per lo sviluppo di strumenti innovativi di gestione dei piani urbanistici.


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