Città e Urbanistica

Perequazione sconfinata "alla milanese": i motivi per rimediare a una situazione incerta e pericolosa

Giorgio Goggi (associato di Pianificazione urbanistica al Politecnico di Milano)


1.La perequazione prevista dal PGT di Milano.

Il PGT di Milano è stato approvato dal Consiglio Comunale, senza modificare le norme sulla perequazione "sconfinata", che costituiscono un unicum nel campo delle normative urbanistiche e che potranno comportare disparità, rischi ed incertezze per cittadini, operatori e per l'Amministrazione stessa.
Infatti, Il PGT ha introdotto un tipo di "perequazione" (che in realtà tecnicamente parrebbe essere una "compensazione" ) (1) del tutto particolare: la perequazione milanese si applica a tutto il territorio comunale edificabile.
Le aree che il PGT vincola a infrastrutture o servizi, infatti, possono essere cedute gratuitamente all'Amministrazione, ricevendone in cambio diritti volumetrici che possono essere trasferiti su aree edificabili di tutto il territorio comunale.
In alcuni casi, lo stesso meccanismo di assegnazione di diritti volumetrici "spendibili" ovunque è previsto anche in funzione incentivante anziché compensativa.

L'art. 5 del Piano dei Servizi così si esprime (versione modificata in accoglimento delle osservazioni ed approvata dal Consiglio):

2. Alle aree per il verde urbano, per la mobilità stradale, per i nuovi depositi dei trasporti metropolitani e per l'edilizia residenziale sociale di nuova previsione, è riconosciuto un indice di Utilizzazione territoriale unico pari a 0,35 mq/mq, ovvero pari all'edificato esistente, fatto salvo l'eventuale obbligo di sua demolizione.
3. Tale diritto edificatorio è liberamente trasferibile ed utilizzabile su tutto il territorio comunale edificabile, ivi compresi gli ambiti del Documento di Piano, ad eccezione di quelli periurbani, previa cessione dell'area al comune secondo la disciplina di perequazione urbanistica di cui all'art. 7 delle Norme di attuazione del Piano delle Regole, già bonificate, a norma di legge, per l'utilizzo pubblico.


Ed il Piano delle regole, all'art. 7, precisa:

2. Nelle aree disciplinate dal Piano delle Regole, la perequazione attua il principio di equità, attribuendo a tutte i medesimi diritti edificatori (indice territoriale perequato);
3. La perequazione urbanistica è finalizzata all'acquisizione da parte dell'Am-ministrazione Comunale dei suoli per verde urbano, infrastrutture e edilizia residenziale sociale.
4. L'utilizzazione, anche in forma frazionata, dei diritti edificatori, comporta la cessione gratuita al Comune delle corrispondenti aree individuate dal Piano dei servizi… (omissis)…
5. L'impiego, anche in forma frazionata, dei diritti edificatori di cui al comma 4 è libero e può essere esercitato su tutto il territorio comunale edificabile nel rispetto delle presenti norme e di quelle dei vigenti Regolamenti Edilizio e d'Igiene.


In questo sta l'originalità milanese: "l'impiego… dei diritti edificatori … può essere esercitato su tutto il territorio comunale edificabile"; altrove, invece, la perequazione conferisce alle aree cedute diritti volumetrici che possono essere impiegati in ben specifiche aree di "atterraggio", previste dal Piano.

Inoltre, negli altri comuni in cui si è fatto ricorso alla perequazione, i diritti volumetrici hanno valore differente in relazione alla parte della città da cui sono spiccati e al luogo di atterraggio. In altri termini, per esemplificare: per realizzare 1 mq di SLP in centro storico occorrono diritti volumetrici pari a 1 mq se spiccati dal centro storico, di 2 mq se spiccati da un area semicentrale, di 4 mq se spiccati dalla periferia, ecc.
A Milano, invece, l'area di atterraggio è l'intera città ed i diritti sono tutti uguali, a prescindere dal luogo da cui vengono spiccati e da quello in cui vengono spesi.

Queste norme hanno generato in tutti gli operatori del settore, compresa l'Amministrazione comunale, l'idea di un libero ed aperto mercato dei diritti edificatori, tant'è che si è fatta strada l'idea di una Borsa dei diritti Edificatori, approfondita particolarmente da parte di OSMI-Borsa Immobiliare (2).

Perché questo mercato si possa realizzare bisogna ipotizzare che ogni proprietario di un'area vincolata per la realizzazione dei servizi previsti dall'art. 5 del Piano dei servizi possa, in qualsiasi momento, cedere l'area al Comune e mettere sul mercato i diritti ricavati.
Questa particolarità della perequazione milanese potrebbe quindi far pensare, a prima vista, ad un mercato più aperto e trasparente, ma i problemi che vi si riscontrano potrebbero causare l'esatto contrario, mettendo anche l'Ammi-nistrazione in serie difficoltà. Della questione si tratterà al paragrafo 6.

2.L'ipotesi di libero mercato

Nell'ipotesi di un libero mercato dei diritti, i proprietari delle aree possono liberamente cederle al Comune, ricavarne i diritti, trasferirli ed utilizzarli per l'edificazione su tutte le aree del territorio comunale ove l'edificazione è consentita, senza vincoli né in relazione all'area da cui sono spiccati, né in relazione all'area d'impiego.
Oppure i proprietari possono vendere i loro diritti mettendoli sul mercato.

Questo mercato non è alimentato solo dai diritti generati dalle aree vincolate a verde, infrastrutture ed edilizia sociale, ma anche da altri diritti concessi in modo incentivante: per interventi di risparmio energetico (art. 10.4 Piano delle Regole), per la realizzazione di servizi su aree private (artt. 8.2 e 8.3 del Piano dei Servizi).

Questo fa sorgere un primo problema: la grande quantità di aree vincolate che potranno essere cedute produrrà diritti volumetrici che, sommati a quelli attribuiti in modo incentivante, costituiranno una notevole massa di "edificabilità", per la quale non è detto che vi sia la disponibilità di un'area di "atterraggio", dal momento che anch'essa è dotata di autonoma capacità edificatoria.

L'Amministrazione ha dichiarato che nel piano adottato dalla precedente amministrazione la massa dei diritti generati era ben superiore alle disponibilità di "atterraggio", ma non ha detto se, nella versione modificata ed ora definitivamente approvata, si sia raggiunto l'equilibrio tra diritti generati e possibilità d'impiego su aree edificabili.
Peraltro, se è forse possibile prevedere la quantità dei diritti compensativi (il cui valore massimo è dato dall'estensione delle aree vincolate) altrettanto non è dato di conoscere a priori la quantità di quelli incentivanti, poiché la loro entità dipende da libere decisioni imprenditoriali di terzi.
Ma anche se si disponesse di aree sufficienti, non è certo che il mercato edilizio sia in grado di assorbire tutti i diritti, essendo il loro impiego, in buona parte, volontario e fortemente legato ai cicli economici dell'attività edilizia.

3.La natura del diritto perequato

Per approfondire i problemi generati dalla perequazione milanese occorre fare un passo indietro e chiarire quali siano la natura e la funzione del diritto volumetrico perequato che viene conferito ai proprietari delle aree cedute.

Quando il diritto volumetrico ha natura compensativa (esclusi quindi i casi d'incentivazione) dobbiamo ritenere che esso non sia altro che un sostitutivo dell'indennità d'esproprio.

Benché alcuni autori ritengano che il regime vincolistico ed espropriativo (con la connessa decadenza del vincolo) venga superato dalla previsione della perequazione di cui tratta il secondo comma dell'art. 11 della l.r. 12/2005, è ormai pacifico (almeno in sede giurisprudenziale) (3) che, per il caso della compensazione, la previsione di specifici "servizi" ad opera del PGT si configuri come imposizione di vincolo, con il che il diritto volumetrico assegnato è sostitutivo dell'indennità d'esproprio.
In questo caso non si può pensare che la disciplina vincolistica ed espropriativa (e la relativa decadenza) venga meno con la concessione del diritto edificatorio.

I terreni che generano diritti volumetrici di natura compensativa sono, quindi, quelli gravati da un vincolo (per verde, infrastrutture, edilizia sociale) preordinato all'esproprio. Ma all'esproprio deve necessariamente corrispondere un indennizzo, secondo quanto stabilito dalla Costituzione, all'art. 42, terzo comma:

"La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale."

L'indennizzo deve essere anche congruo al valore del bene ablato, così come stabilito dalla legislazione e dalla giurisprudenza, che hanno sempre parlato di "equo ristoro" del valore del bene. Tuttavia, dopo la decisione del 29 marzo 2006 della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (secondo cui i criteri di calcolo dell'indennità di espropriazione previsti dalla legge italiana allora vigente portavano alla corresponsione di una somma largamente inferiore al valore di mercato, o "venale"), la Corte Cost., con sentenza 24 ottobre 2007 n. 348, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 37 del TU 327/2001 e, mediante la legge 244/2007, l'art. 2, comma 89, ha statuito che "L'indennità di espropriazione di un'area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene.".

Il diritto volumetrico perequato ha quindi la natura giuridica di "indennità" ed a nulla vale sostenere che la gratuita cessione del terreno da parte del proprietario è volontaria e che su di lui ricadrebbe l‘alea dell'eventuale, mancata utilizzazione concreta dei diritti edificatori od una loro utilizzazione a valore grandemente inferiore a quello "venale del bene".
Per ammettere un'ipotesi di tal genere occorrerebbe contemporaneamente ammettere che l'utilizzazione di diritti edificatori costituisca alternativa all'espropriazione, ossia che il proprietario del terreno possa decidere se farsi espropriare o farsi assegnare le volumetrie.
Infatti, il terreno è in ogni caso gravato da un vincolo preordinato all'esproprio e all'inedificabilità, imposto dall'Amministrazione, ed il diritto costituzionale all'indennizzo non può essere negato, nemmeno in caso di cessione volontaria.

Questo, a meno che non si dichiari esplicitamente che la cessione gratuita con acquisizione del diritto volumetrico configuri automatica rinuncia all'indennità d'esproprio (che oggi non si evince dalle norme del PGT, e che sarebbe non poco vessatoria) o che non si faccia sottoscrivere al proprietario un'esplicita rinuncia al diritto d'indennità, nel caso in cui non potesse essere conseguita (ma, presumibilmente, ben pochi proprietari sarebbero disposti a sottoscriverla...).

Se il diritto all'indennizzo non può essere negato, il diritto volumetrico perequato (che è sostitutivo dell'indennizzo) deve necessariamente avere una valorizzazione monetaria che configuri il "serio ristoro" del valore del bene ceduto.

Non si può infatti ammettere che attraverso il meccanismo in esame, il privato che ha ceduto il proprio terreno all'amministrazione possa, in fine, conseguire un indennizzo che sia inferiore alla soglia minima di accettabilità di cui tratta proprio la Cassazione, nella sentenza n. 348/2007.
Ne consegue anche che l'Amministrazione comunale (che ha scambiato l'onere d'indennizzo, che grava su di essa, con la cessione del diritto volumetrico) di questa valorizzazione è garante e responsabile.

4.Cosa avviene dei diritti che non conseguono una valorizzazione economica?

Da quanto detto sopra emerge un primo aspetto critico: se i diritti spiccati dalle aree cedute sono superiori alle possibilità di "atterraggio", l'Amministrazione può essere chiamata a risarcirli con un valore che sia pari all'indennità d'esproprio (oggi valore di mercato).

Ma non si verifica solo l'ipotesi dei diritti in soprannumero, vi è anche quella dei diritti il cui titolare non riesca a valorizzare.

Tutto va bene quando il cessionario delle aree vincolate è anche proprietario di terreni su cui i diritti possono essere trasferiti. Ma chi non possiede terreni edificabili avrà necessità di reperirne uno adatto o di vendere i diritti e sarà, quindi, alla mercé del proprietario del terreno d'atterraggio o del compratore dei diritti.
E' intuitivo che i piccoli proprietari incontreranno le maggiori difficoltà.
Questo meccanismo di perequazione scambia beni reali con mere probabilità di realizzo che, quindi, incorporano una quota di rischio. Tuttavia la Costituzione non prevede alcun rischio nel conseguimento dell'indennizzo, che è un diritto e non può consistere in un ristoro economico solo eventuale o economicamente insignificante.

Ne consegue che l'Amministrazione potrebbe essere chiamata anche a risarcire i diritti conferiti che non abbiano trovato un'adeguata valorizzazione di mercato.

E' evidente che la perequazione "alla milanese", scambiando beni con diritti volumetrici soggetti a rischio, inserisce nel Piano un pericoloso elemento d'illegittimità, che potrebbe essere fatto valere in sede giudiziale.

I problemi generati dal meccanismo perequativo non si fermano qui, la questione della scadenza dei vincoli è ancor più complessa.

I vincoli apposti alle aree da cedere hanno un "contenuto edificatorio" sotto forma di volumetria, seppure da trasferire altrove, quindi non ricadrebbero nella fattispecie della legge 1187/68 (in quanto non comportano "soltanto" inedificabilità ed esproprio) e di conseguenza non decadrebbero dopo 5 anni.
Il PGT avrebbe quindi inventato il vincolo perpetuo, chiaramente incostituzionale (4), cosicché, sul piano della legittimità, il meccanismo previsto sarebbe inaccettabile.

Se si dovesse, invece, ammettere la scadenza quinquennale del vincolo (come sostenuto dai giudici amministrativi lombardi in relazione alla "compensazione" di cui al 3° comma dell'art. 11 della l.r. 12) la situazione si complicherebbe ulteriormente, perché decadrebbe la destinazione d'uso a standard, ma non la volumetria assegnata, di talché i diritti potrebbero essere esercitati sull'area stessa sottoposta a vincolo. In considerazione del fatto che, nel PGT di Milano, la volumetria perequata è posta dal PGT come prerogativa di tutti i suoli urbani, pare giuridicamente ragionevole prospettare la permanenza della capacità edificatoria anche in ipotesi di decadenza del vincolo e non si faccia luogo, quindi, al noto meccanismo delle "zone bianche" (5).

Per superare questo problema avevo proposto -invano- che il Piano prevedesse il riacquisto, dopo 5 anni (in analogia con la legge 1187/68), dei diritti invenduti; in questo modo il meccanismo sarebbe stato riportato a legittimità almeno sotto questo profilo.

Questo problema non può essere superato con l'istituzione di un registro o di una borsa dei diritti volumetrici, per due buone ragioni. La prima è che il registro dei diritti non ne garantisce l'impiego e la borsa, per sua natura, incorpora una consistente quota di rischio; la seconda è che la pratica fattibilità di una borsa, o di un mercato trasparente dei diritti, è del tutto aleatoria, come vedremo in seguito.

5. Le conseguenze sulla variabilità del PGT

Che cosa succede se l'Amministrazione intende variare il PGT mentre parte dei diritti edificatori, generati dalla cessione di aree vincolate, rimane "aerea", ovvero non ha ancora trovato un'area edificabile di applicazione?

Una nuova pianificazione potrebbe far diminuire la quantità di aree di "atterraggio" dei diritti edificatori, oppure aumentare la aree vincolate che generano diritti e, quindi, inflazionarne il valore.

Questo quesito ha avuto risposta nell'intervento dell'avv. M. Alessandra Bazzani pubblicato nel volume edito dalla Borsa Immobiliare "La libera circolazione dei diritti edificatori" , di cui si riporta uno stralcio.

"…vale la pena d'interrogarci sulla stabilità della disciplina territoriale in relazione … alla circolazione dei diritti edificatori. Può essere utile ricordare che la disciplina urbanistica dei suoli è legata alla vigenza dello strumento urbanistico. Il metodo perequativo (con l'attribuzione di uguali potenzialità edificatorie per tutte le aree interessate) a nostro avviso pone una disciplina territoriale stabile, quindi non soggetta a forme di decadenza delle sue previsioni, poiché ogni previsione consente al proprietario interessato di poter esercitare la potenzialità edificatoria,…. Non va tuttavia trascurato che il potere di pianificare permette al comune di modificare lo strumento urbanistici nel corso del tempo. Sennonchè occorre considerare che …. le previsioni non attuate decadono, mentre le previsioni attuate conservano la loro efficacia ….. Anche se non vi è una espressa disposizioni in proposito, …. la discrezionalità della PA nella modifica dei piani urbanistici incontra il limite della salvaguardia dei diritti edificatori perequati che sono stati già scorporati da aree trasferite al comune, oppure i diritti compensativi derivanti da cessioni già effettuate, oppure ancora quelli incentivanti derivanti da condizioni già verificatesi.
Concretamente si vuol dire che la disciplina della circolazione dei diritti edificatori non può non garantire un mercato efficiente e la certezza degli acquisti."


Ne consegue che la successive modifiche della pianificazione sono vincolate dalla presenza di diritti edificatori ancora circolanti.
Questo sarebbe del tutto accettabile nelle situazioni convenzionali, in cui i diritti hanno valore definito ed area d'atterraggio determinata e limitata, ma i diritti milanesi hanno come campo d'impiego tutte le aree edificabili della città e come valore tutti quelli che possono conseguire in qualsiasi luogo della città.
Questo vuol dire che qualsiasi variazione della pianificazione urbanistica, in qualsiasi luogo della città, minerebbe la salvaguardia dei diritti edificatori (e, di conseguenza, violerebbe l'art. 42 della Costituzione).

Ma sappiamo che le modifiche alla pianificazione urbanistica spesso non sono dettate da diversi orientamenti o opportunità politiche, ma sono obbligati dalle trasformazioni economiche e sociali, cosicché la mancata modifica della pianificazione può comportare seri danni per lo sviluppo della città.
Si potrebbe quasi dire che l'Amministrazione abbia costruito una gabbia in cui si accinge a rinchiudersi da sola, negandosi la libertà di pianificare.

6. L'interpretazione più aderente alla L.R. 12/05

La perequazione introdotta nel PGT di Milano fa riferimento all'art. 11 della L.R. 12/05, tuttavia l'art. 11, di cui si riportano di seguito i commi 2, 2bis e 3, prevede percorsi piuttosto differenti.

2. Sulla base dei criteri di cui al comma 1, nel piano delle regole i comuni, a fini di perequazione urbanistica, possono attribuire a tutte le aree del territorio comunale, ad eccezione delle aree destinate all'agricoltura e di quelle non soggette a trasformazione urbanistica, un identico indice di edificabilità territoriale, inferiore a quello minimo fondiario, differenziato per parti del territorio comunale, disciplinandone altresì il rapporto con la volumetria degli edifici esistenti, in relazione ai vari tipi di intervento previsti. In caso di avvalimento di tale facoltà, nel piano delle regole è inoltre regolamentata la cessione gratuita al comune delle aree destinate nel piano stesso alla realizzazione di opere di urbanizzazione, ovvero di servizi ed attrezzature pubbliche o di interesse pubblico o generale, da effettuarsi all'atto della utilizzazione dei diritti edificatori, così come determinati in applicazione di detto criterio perequativo.
2-bis. I comuni possono determinare nel documento di piano i criteri uniformi di applicazione della perequazione urbanistica di cui al comma 2 in aree di trasformazione concordemente individuate nel territorio di uno o più di essi. In tal caso, le aree cedute alla rispettiva amministrazione comunale a seguito della utilizzazione dei diritti edificatori sono utilizzate per la realizzazione di servizi pubblici o di interesse pubblico o generale, di carattere sovraccomunale, consensualmente previsti nel piano dei servizi del comune stesso
3. Fermo restando quanto disposto dall'art. 1, commi da 21 a 24, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, alle aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale, non disciplinate da piani e da atti di programmazione, possono essere attribuiti, a compensazione della loro cessione gratuita al comune, aree in permuta o diritti edificatori trasferibili su aree edificabili previste dagli atti di PGT anche non soggette a piano attuativo. ..(omissis).


Come si vede, la legge lombarda per ben due volte precisa che le aree sono cedute "all'atto dell'utilizzazione dei diritti edificatori" o anche "cedute a seguito dell'utilizzazione dei diritti edificatori"; mentre l'art. 5 delle NTA del Piano dei Servizi prevede che il godimento dei diritti edificatori avvenga "previa cessione dell'area al Comune" (7).

La differenza non è da poco. Nel primo caso la cessione dell'area avviene quando l'impiego del diritto edificatorio, previsto dallo strumento urbanistico o comunque già individuato, ha trovato concreta utilizzazione, soddisfacente per il proprietario che, a quel punto, è disponibile alla cessione gratuita.
Nel secondo caso, invece, il proprietario cede il terreno, riceve in cambio il diritto edificatorio e poi va a cercarsi un'area su cui esercitarlo, oppure lo mette sul mercato.

Sembra sottinteso che, nel caso previsto dalla legge regionale, l'Amministrazione, di volta in volta, quando ne ha la necessità (oppure quando decide di attuare comparti perequati previsti dal PGT o da Piani attuativi) richiede la proprietà del terreno ed attiva la procedura di corresponsione e trasferimento del diritto, a seguito o contestualmente alla quale avviene la cessione gratuita dell'area. Il soggetto agente, in breve, dovrebbe essere la pubblica amministrazione, in attuazione dei propri programmi relativi all'acquisizione di determinate aeree per la realizzazione delle opere pubbliche di più immediato interesse.

Al contrario, nel caso del PGT di Milano pare assegnata ai proprietari la facoltà di attivare la procedura, cedendo i terreni ed acquisendo in cambio diritti da mettere sul mercato.
Dal punto di vista delle amministrazioni comunali sembra più prudente la procedura della legge regionale, perché non le espone al rischio -insito nella perequazione milanese- di acquisire la proprietà di molte aree di cui non hanno immediata necessità, gravando l'erario dei corrispondenti costi di manutenzione.

E' evidente che la procedura descritta dall'art. 11 della L.R. 12/05 non presenta i problemi che sono stati esposti in precedenza: nessun diritto edificatorio resta inutilizzato, nessun proprietario può lamentare l'insufficiente valorizzazione del suo diritto perché la cessione del suolo comporta il preventivo accordo sull'impiego del diritto.
Ma è anche evidente che in questo modo mai si potrà formare un mercato dei diritti edificatori.

Non è il caso, in questa sede, di valutare se il Comune di Milano abbia o no il potere di configurare un nuovo genere di perequazione-compensazione diverso da quello previsto dalla legge urbanistica regionale, ma è un fatto che le procedure dettate dalla legge regionale non espongono ai rischi, sia a carico dell'amministrazione, sia a carico dei privati, di cui si è detto nei paragrafi precedenti.

7. L'ipotesi milanese e la costruzione del libero mercato

L'interpretazione milanese prevede che si formi un libero mercato dei diritti edificatori, di dimensioni sufficienti a permettere l'organizzazione di una vera e propria borsa.
Perché questo avvenga, è necessario postulare che tutti i proprietari possano, di loro iniziativa, cedere gratuitamente il loro terreno, per ottenere in cambio i diritti da impiegare o commerciare.

Infatti, se fosse l'Amministrazione comunale a richiedere la cessione delle aree solo nel momento in cui ne avesse bisogno per realizzare infrastrutture e servizi, ben difficilmente la massa dei diritti circolanti sarebbe in grado di generare un mercato di sufficiente ampiezza.
Occorre però chiedersi se questo sia possibile. Se tutti i proprietari di aree vincolate, dopo l'approvazione del PGT le cedessero per avere in cambio i diritti, l'Amministrazione si troverebbe gravata dalla proprietà di aree di cui, al momento, non avrebbe bisogno e che, forse, corrisponderebbero ad infrastrutture la cui realizzazione sarebbe prevista molto avanti nel tempo.
Insieme alla proprietà, l'Amministrazione si caricherebbe di oneri di manutenzione che comporterebbero spese non giustificate a carico dell'erario.

Peraltro, come si è visto al precedente paragrafo 5, una maggior massa di diritti circolanti renderebbe sempre più difficili –se non, addirittura, impossibili- i successivi aggiornamenti o modifiche della pianificazione che si rendessero necessari.

E' quindi perlomeno dubbio che il Comune intenda lasciare ai privati l'iniziativa di cessione delle aree, accettando tutte quelle che verranno proposte.

Se si vuole evitare questa situazione, occorre trovare un criterio che stabilisca quali terreni sono necessari all'azione dell'Amministrazione comunale.
Si può pensare ad una valutazione di merito degli uffici tecnici, o meglio, forse, un criterio legato al programma triennale delle opere pubbliche.
Ma in questo modo il mercato dei diritti si restringerebbe parecchio.
Inoltre, assumendo –come penso sia inevitabile- che i diritti volumetrici attribuiti in funzione compensativa non annullano il carattere espropriativo del vincolo, qualora le aree non fossero richieste né accettate dall'Amministrazione comunale, si ricadrebbe nella stessa situazione iniqua delle aree vincolate, ma non espropriate e quindi prive di valore perpetuando un meccanismo che, con la perequazione, si vuole superare.

8. Il valore dei diritti edificatori ed il loro mercato

I diritti perequati "alla milanese" non sono pesati in ragione dell'area da cui sono spiccati né dell'area su cui atterreranno.
Ne consegue che due ipotetici diritti volumetrici da 1 mq, spiccati dalla stessa area nell'estrema periferia, possono raggiungere l'uno un valore enorme se "atterra" in piazza del Duomo, l'altro un valore minimo se "atterra" nella stessa zona di partenza.
E' evidente che il primo porterà al proprietario un grande guadagno, il secondo un guadagno molto modesto.

Un diritto volumetrico spiccato da una pregiata area semicentrale ed atterrato in piazza del Duomo farà conseguire lo stesso ricavo, ma un guadagno evidentemente minore di quello spiccato da un'area di scarso valore dell'estrema periferia.
Un diritto spiccato da un'area semicentrale ed impiegato in periferia potrebbe anche trasformarsi in una minusvalenza per il suo proprietario.

E' inutile continuare negli esempi: tanti valori, nessun valore.
Dovrebbe essere chiaro che ai diritti volumetrici "alla milanese" non può essere assegnato alcun valore in sé, per il semplice fatto che possono acquisire valori estremamente variabili.
Cosa che non succede per i diritti volumetrici pesati in ragione del luogo di provenienza e della destinazione prevista o per quelli che hanno già una destinazione prevista dal Piano.

Questo impedisce di realizzare una borsa dei diritti volumetrici ed anche il registro dei diritti non avrà altro valore che quello di elencarne la mera disponibilità.

Ne consegue che non sarà possibile instaurare alcun mercato trasparente di diritti volumetrici "senza valore": tutto sarà lasciato a contrattazioni opache e tra proprietari ed acquirenti, in cui i proprietari cercheranno di spuntare il prezzo migliore e gli acquirenti cercheranno di tenere riservate le aree di destinazione.

Il fatto che i diritti debbano essere trasferiti con atto pubblico, e trascritti nei registri immobiliari, come previsto dall'art. 7.6 delle NTA del Piano delle Regole (8), poco cambia, poiché non è richiesta la dichiarazione del luogo di utilizzo delle volumetrie.
Sarà ben difficile evitare transazioni truffaldine, come sarà difficile indurre a dichiarare in modo veritiero il valore delle transazioni.

Anche in questo caso è possibile riportare il meccanismo ad un regolare funzionamento. Per esempio (9), se la città fosse divisa in corone circolari, supponiamo in numero di cinque, ed alla corona più periferica si attribuisse il valore 1 ad ogni mq di diritto volumetrico e via via fino al valore 5 a quella centrale, si saprebbe che per realizzare 1 mq in centro servirebbero 5 mq spiccati dalla periferia; che 1 mq spiccato dal centro darebbe diritto a realizzare 5 mq in periferia, ecc.

In questo modo un mercato trasparente dei diritti edificatori sarebbe possibile e concretamente fattibile.
Restano aperte altre considerazioni -che qui si sono volutamente tralasciate- relative alla rendita fondiaria ed all'eguaglianza tra i cittadini.

9. La borsa dei diritti edificatori

Tuttavia, anche se si modificasse il meccanismo con la pesatura dei diritti, in modo da consentire un mercato trasparente, e proprio se valesse l'interpretazione milanese che vuole i diritti liberamente acquisibili, sarebbe sconsigliabile costituire una borsa di tali diritti, organizzata sul modello della borsa valori.

Infatti, come ben hanno fatto rilevare i rappresentanti degli agenti immobiliari (10), la quantità totale dei diritti perequati ed il loro valore, in una situazione di mercato depresso, non sono tali da impedire ad un grande operatore finanziario di rastrellarli ed acquisirli in toto od in gran parte.
Ci troveremmo ad avere tutti i diritti perequati in mano ad uno o a pochi operatori monopolisti, il che è il peggiore dei mali possibili.

10. Conclusioni

La perequazione prevista dal PGT di Milano ha suscitato grandi entusiasmi ed il legittimo interesse di molti imprenditori.
Tuttavia, penso che non siano stati sufficientemente investigati i problemi che questa interpretazione dell'istituto perequativo comporta e le conseguenze per la gestione urbanistica ed il futuro sviluppo della città.

Una tale situazione di rischio e d'incertezza non può convenire né all'Ammi-nistrazione comunale, né agli imprenditori privati, ma soprattutto non conviene alla città.

Pertanto, benché il PGT sia già stato approvato in via definitiva dal Consiglio Comunale, è interesse di tutti trovare soluzioni alternative che pongano rimedio ai pregiudizi urbanistici e giuridici che oggi appaiono evidenti.


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