Città e Urbanistica

La nuova perequazione urbanistica "sconfinata": uno strumento pericoloso e iniquo (se non viene corretto)

Roberto Camagni (ordinario di Economia urbana, Politecnico di Milano)


La perequazione urbanistica, intesa in senso stretto, costituisce uno strumento potenzialmente benefico e utile di gestione delle trasformazioni urbane. Essa consiste nella attribuzione di un indice lordo di edificabilità all'interno di ampie zone omogenee di trasformazione individuate dal piano, con contestuale concentrazione dell'effettiva edificabilità su singole sub-aree e cessione gratuita di altre aree al Comune.

Gli obiettivi, e i relativi benefici, potenzialmente ricavabili sono noti: efficacia urbanistica, attraverso un migliore disegno urbano e maggiori spazi pubblici; equità nel trattamento degli interessi privati; semplificazione, poiché si evita il ricorso a lunghe e costose procedure di esproprio.

Con modalità che giudico quantomeno superficiali e anomale, ci si sta oggi rapidamente avviando alla introduzione nel nostro ordinamento di una nuova interpretazione di questo istituto, di dubbia operatività e soprattutto di altamente dubbia equità: la perequazione ‘sconfinata', con diritti edificatori (DE) trasferibili senza correttivi ovunque nella città, dove sia prevista dal Piano una edificabilità effettiva.

Perché si tratta di un processo superficiale? Perché, partendo dalla innegabile necessità di normare a livello nazionale la pratica, oggi consolidata, della perequazione urbanistica, non ci si rende conto che, abbracciando la perequazione ‘sconfinata', siamo di fronte a una discontinuità, una differenza fondamentale. Nella perequazione tradizionale,‘punto-a-punto', con definizione contestuale dell'area di origine e dell'area di ‘atterraggio', il valore del DE è pienamente definibile, e come tale assegnabile dal pianificatore pubblico al privato in modo trasparente e facilmente trattabile sul mercato fra privati. Nella perequazione ‘sconfinata' invece il DE è commerciabile senza preventiva conoscenza dell'area di destinazione, e quindi senza una qualunque possibilità di definirne il valore. E questo fatto è gravido di conseguenze negative, operative e normative.

Perché si tratta di un processo anomalo? Perché la vera natura e i limiti della perequazione ‘sconfinata', nonché i possibili correttivi, sono ben chiari alla migliore teoria urbanistica, estimativa, giuridica ed economica urbana; ma nel dibattito pubblico e nelle attuali traduzioni normative i facili correttivi non sono mai presi in considerazione.

La normativa statale recente tratta esplicitamente dei DE trasferibili nel ‘Decreto Sviluppo' del 13 maggio 2011 (convertito in l. 12 luglio 2011 n. 106, art. 5 comma 3), prevedendo la pubblicità delle relative compravendite attraverso la trascrizione in apposito Albo e conseguentemente nei registri catastali. Essa non distingue fra le due fattispecie, quella tradizionale e quella recente, ‘sconfinata', normata nel PGT di Milano, adottato ma non approvato dalla precedente Giunta Moratti nel febbraio 2011; e si arguisce che si intenda applicarla a entrambe le fattispecie. Invece, in modo esplicito, il "Progetto di riforma in materia di perequazione urbanistica", predisposto in forma di Bozza di Disegno di Legge dal Consiglio Nazionale degli Ingegneri e dal Consiglio Nazionale degli Architetti, con la consulenza del giurista Paolo Stella Richter, prevede proprio la fattispecie ‘sconfinata': "La potenzialità edificatoria non direttamente utilizzabile nell'area di proprietà può essere liberamente trasferita, nell'ambito di uno stesso Comune, su altra area, propria o di altro proprietario" (all'art. 6 comma 6).

In un importante convegno sulla "Borsa dei diritti edificatori" su iniziativa della Borsa Immobiliare di Milano (22 febbraio), sono state presentate numerose riflessioni e proposte in materia giuridica, urbanistica e tributaria. Il DE e le relative volumetrie sono state definite dal Presidente del Consiglio Notarile di Milano come ‘beni immateriali', "che possono formare oggetto di diritti, assimilabili ai beni immobili" (1); tuttavia si afferma – con una rilevante forzatura a mio avviso – che i DE "assumono (debbono assumere) una qualità del tutto eterogenea rispetto agli altri beni immobili: quella di essere privi di localizzazione fisica" (p. 50).

Come non vedere in tutto ciò una contraddizione evidente? Il DE origina agganciato a un bene immobile (il fondo di proprietà, precisamente localizzato e conseguentemente valorizzato), ma l'effettiva edificazione non è esercitabile in loco; nel successivo periodo del ‘volo', in cui viene compravenduto due volte, il DE perde contatto con la localizzazione di origine e diviene un generico ‘diritto a costruire un metro cubo ovunque nella città'; infine, allorché ‘atterra' riappare come diritto a costruire ‘un metro cubo localizzato', nell'area dell'utilizzatore, assumendo un nuovo valore (una plus- o minus-valenza) dato dalla differenza fra la qualità urbanistica del luogo di origine e di destinazione.

Elenchiamo le conseguenze e le contraddizioni operative in cui si incorrerebbe (se non si applicassero alcuni necessari correttivi, peraltro mai citati nel convegno):
-il mercato che si intende promuovere non avrebbe certo le necessarie caratteristiche di certezza, affidabilità e trasparenza, poiché i beni compravenduti, i DE, acquisiscono un valore solo ex-post, alla fine del processo, e cioè in fase di ‘atterraggio', e non ex-ante allorché sono affidati per la vendita alla Borsa;
-nella Borsa dei diritti si tratterebbe un solo bene omogeneo, il ‘metro cubo milanese' (nel caso esaminato), cosa quanto mai peculiare;
-il prezzo di mercato di questo unico bene sarebbe un prezzo medio, definito dalla quantità complessiva dei DE assegnati in città e delle edificabilità effettive. In conseguenza, questo prezzo sarebbe troppo elevato per una utilizzazione periferica (e quindi quest'ultima risulterebbe disincentivata o comunque non profittevole) e sarebbe troppo a buon mercato per una utilizzazione centrale (con vantaggio indebito per il contraente più scaltro);
-nel caso di un DE nato su una localizzazione periferica e utilizzato su localizzazioni centrali, è chiaro che il proprietario di un terreno centrale (con edificabilità accoglibile attraverso l'acquisto di diritti) sarebbe disposto a pagarlo ben più del suo prezzo medio, formatosi sul mercato indifferenziato. A chi andrebbe questo plusvalore? Potrebbe andare al detentore del DE, ma solo se questi cercasse e trovasse compratori fuori borsa; o all'utilizzatore finale, che avrebbe invece tutto il vantaggio di restare anonimo in borsa, e che comunque non ne avrebbe gran diritto; o infine all'intermediario di borsa, che trarrebbe un guadagno ingiustificato per effetto della non trasparenza del mercato.

Verisimilmente, sempre nel caso ipotizzato al punto precedente, si verificherebbero due casi più probabili. Da una parte, un allungamento della catena delle transazioni: l'acquirente del DE opererebbe in Borsa, acquisterebbe al prezzo medio e successivamente venderebbe all'utilizzatore finale a un prezzo maggiorato, grazie alla conoscenza della localizzazione di utilizzo; sarebbe o un intermediario o un prestanome, magari estero-vestito, dell'utilizzatore finale. D'altra parte, il secondo caso probabile consisterebbe nella corsa all'acquisto anticipato, da parte di possibili utilizzatori finali, non di DE ma di terreni periferici, dotati di diritti edificatori, a partire dal momento in cui sia divenuta probabile l'adozione della perequazione sconfinata nel Piano. Entrambe queste prassi sarebbero figlie del meccanismo scopertamente speculativo che la perequazione sconfinata crea e legalizza.

Come ho cercato di chiarire in una precedente occasione (2), da tutto quanto precede emerge una doppia contraddizione: la perequazione ‘sconfinata' sarebbe ingestibile da una Borsa dei Diritti, perché tratterebbe un bene il cui valore è indefinibile nel momento in cui viene compravenduto; inoltre sarebbe profondamente iniqua, perché attribuirebbe uguali diritti (volumetrie utilizzabili ovunque) ai possessori di diritti di proprietà su suoli del tutto differenti, e dunque diversamente valorizzati. Si concretizzerebbe un nuovo, e del tutto artificiale, percorso speculativo, con l'attribuzione, per decisione pubblica, di vistose rendite differenziali ai proprietari di terreni periferici dotati di DE utilizzati su terreni centrali.

In questa situazione, appare inspiegabile e preoccupante la riconferma, effettuata dalla nuova Giunta di Milano, del principio della perequazione ‘sconfinata' nel PRG recentemente approvato (art. 7 comma 5 del Piano delle Regole). E' ben vero che l'applicazione più scandalosa, ad alcune aree verdi di cintura, localizzate nel Parco Sud, prevista dal precedente PGT, è stata cancellata e che il meccanismo là previsto è stato fortemente "depotenziato": ma un principio vizioso e inaccettabile, quand'anche depotenziato, non diviene per ciò stesso un principio virtuoso e accettabile.

Ciò è tanto più strano in quanto tre dei principali proponenti e sostenitori di questo principio, che operano in ambiente tecnico-scientifico, hanno scritto a chiare lettere che la perequazione sconfinata genera inaccettabili iniquità: Gigi Mazza nel 2004 (3) , Ezio Micelli nel 2011 (che ha comunque firmato il dispositivo della precedente amministrazione milanese) (4) e Marcello de Carli (5) nel 2012. Tutti e tre questi autori - come io stesso nel saggio citato - indicano due semplici correttivi possibili e necessari: o limitare la trasferibilità dei diritti su ampie ma definite fasce urbane a simile valorizzazione, o permettere la piena trasferibilità dei DE ma definendo coefficienti di correzione (ad esempio: due DE originati in periferia per un metro cubo da realizzare in semicentro).

Ancora più preoccupante appare poi la proposta, fatta nella citata Bozza di Disegno di Legge del Consiglio Nazionale degli Ingegneri e degli Architetti, che la libera compravendita dei diritti edificatori avvenga "senza che il trasferimento sia soggetto a oneri fiscali" (Art. 6 comma 6). Dunque un diritto di natura immobiliare, elargito gratuitamente dalla pubblica amministrazione per finalità pubbliche e comportante potenzialità edificatoria effettiva anche in zone centrali, dovrebbe essere esente da tassazione?

In sintesi: una perequazione con trasferimento di diritti nell'intera città senza correttivi o rapporti di concambio – che, come ci ricorda Maria Cristina Gibelli, non è utilizzata in nessun altro paese (6) – oltre ad essere probabilmente inapplicabile, autorizzerebbe un modello del tutto nuovo e artificiale di speculazione fondiaria e immobiliare, premiando con una rilevante e indebita rendita differenziale alcuni proprietari. I correttivi possibili sono stati chiaramente definiti e sono facilmente utilizzabili, ma nelle applicazioni concrete e nelle proposte di legge non se ne parla.

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NOTE

(1) D. De Stefano, "La circolazione dei diritti edificatori", in M. De Carli (a cura di), La libera circolazione dei diritti edificatori, nel Comune di Milano e altrove, Milano, F. Angeli, 2012, p. 48.

(2) R. Camagni, "L'uso improprio della perequazione urbanistica: il caso del PGT di Milano", EyesReg – Giornale di Scienze Regionali, Vol. 1, N. 1, Maggio 2011.

(3) "Il valore di un'area dipende sia dai diritti di edificazione assegnati, sia dalla sua posizione nello spazio urbano. (…) Pertanto, senza interventi correttivi, si potrebbero trasferire diritti di aree a basso valore su aree ad alto valore con una forte sperequazione rispetto ai trasferimenti tra aree a uguale valore. L. Mazza, "Un'ipotesi di indice unico per le assegnazioni d'uso del suolo di Piano regolatore", in L. Mazza, Prove parziali di riforma urbanistica, Milano, Franco Angeli, 2004, p. 150.

(4) "La liberalizzazione dei diritti edificatori e dei crediti edilizi rende più fragile l'equità nella distribuzione dei valori. Il titolare di un diritto edificatorio sorto su di un'area periferica della città può infatti commercializzare il potenziale volumetrico in aree centrali ottenendo valori superiori a quelli delle aree in cui il diritto edificatorio è sorto"; "forme di regolazione dunque sono essenziali". E. Micelli, La gestione dei piani urbanistici – perequazione,accordi, incentivi, Marsilio, Venezia, 2011, p. 113 e 116.

(5) "La perequazione sconfinata prevista dal PGT adottato da Milano (…) non è perfettamente equa: (…) sono avvantaggiati dalla rendita differenziale i proprietari delle aree edificabili centrali o i proprietari di aree [di origine dei DE] periferiche che riescano ad appropriarsi, nella compravendita, di quote di rendita differenziale". M. De Carli, op. cit., p.93.

(6) M.C. Gibelli, "Pisapia si (pre-)occupa di urbanistica?", AlcipelagoMilano, 15 e 22 maggio 2012.


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