Città e Urbanistica

Basi normative molto esili per la trasferibilità di diritti edificatori nel piano di Milano

Alberto Roccella (associato di diritto urbanistico all'Università degli studi di Milano)

Il 22 maggio 2012 il consiglio comunale di Milano ha definitivamente approvato il nuovo piano di governo del territorio che entrerà in vigore in autunno, dopo la sua pubblicazione.
Il pgt reca diversi elementi di novità rispetto alla proposta deliberata nel 2011 dal precedente consiglio comunale, ma conserva la caratteristica fondamentale della trasferibilità dei diritti edificatori, in funzione di perequazione delle aree, in forma innovativa rispetto ad altre forme di perequazione sperimentate in passato. Si tratta, infatti, di una perequazione estesa al tessuto urbano consolidato e non limitata a specifici ambiti soggetti a pianificazione attuativa (perequazione di comparto). Si tratta peraltro di una perequazione che poggia su basi normative molto esili: due disposizioni della legge regionale sul governo del territorio e la recente modifica del codice civile che ha assoggettato a trascrizione i contratti i quali trasferiscono, costituiscono o modificano i diritti edificatori (l.r. 12/2005, art. 11, commi 2 e 4; d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito in l. 12 luglio 2011, n. 106, art. 5, comma 3, che ha modificato l'art. 2643 del codice civile).
In vista del nuovo pgt, Osmi Borsa immobiliare, Azienda speciale della Camera di Commercio di Milano, ha promosso una ricerca (M. De Carli, a cura di, La libera circolazione dei diritti edificatori nel comune di Milano e altrove. Urbanistica, diritto civile, diritto amministrativo, fiscalità, catasto, servizi al mercato, Franco Angeli, 2012) e l'ha presentata in un convegno dedicato alla Borsa dei diritti edificatori. Verso un mercato immobiliare trasparente per la circolazione dei diritti. La ricerca e il convegno hanno mostrato vari aspetti problematici di un possibile futuro mercato dei diritti edificatori.
Un primo aspetto problematico è costituito dalla mancanza di una specifica disciplina tributaria dei contratti di trasferimento dei diritti edificatori. Una recente circolare dell'Agenzia delle entrate (circolare n. 27/E del 21 giugno 2012) ha chiarito il regime fiscale del trasferimento tra società di capitali di un'area gravata da vincolo di inedificabilità assoluta, da trasferire successivamente al Comune in cambio del riconoscimento di un diritto volumetrico di valore corrispondente all'area ceduta, da utilizzare su un'area diversa. La parte di corrispettivo relativa alla cessione dell'area non edificabile è soggetta a imposta di registro nella misura ordinaria dell'otto per cento; la parte di corrispettivo relativa alla cessione dei diritti edificatori è invece soggetta a iva con aliquota ordinaria, attualmente del ventuno per cento. L'Agenzia delle entrate ritiene quindi che la cessione di diritti edificatori sia soggetta al medesimo regime tributario della cessione delle aree, edificabili e non edificabili. Rimane, tuttavia, un margine di incertezza per il futuro: lo sviluppo del mercato dei diritti edificatori potrebbe anche indurre Governo e Parlamento a modificare la disciplina attuale, gravando la rendita fondiaria, alla quale i diritti edificatori sono collegati, di un carico tributario più pesante.
Un secondo aspetto problematico è costituito dalla peculiarità dei diritti edificatori i quali non sono assimilabili ai beni mobili e ai valori mobiliari oggetto di scambio nelle borse tradizionali. Le aree sono beni infungibili, giacché ciascuna di esse ha caratteristiche sue proprie che la contraddistinguono. Il valore dei diritti edificatori dipende largamente dalle caratteristiche delle aree in cui essi vengano sfruttati, cioè delle aree di atterraggio secondo il lessico ormai diffuso, che induce a parlare anche di aree di decollo e di volo per il trasferimento dei diritti. Perché si realizzi un mercato dei diritti edificatori veramente trasparente non è sufficiente che il Comune stabilisca la quantità complessiva di diritti edificatori (che dipende dall'indice di utilizzazione territoriale prescelto e dall'estensione delle aree cui esso viene assegnato), ma occorre valutare anche lo specifico vantaggio per le singole aree di atterraggio. Sarebbe dunque preferibile consentire la trasferibilità dei diritti edificatori solo entro ambiti omogenei predeterminati: questa soluzione rimane certamente nella disponibilità del Comune mediante una futura, possibile, variazione del pgt.
Un terzo aspetto problematico è quello della stabilità dei diritti edificatori, premessa indispensabile per lo sviluppo di un vero mercato. Ma la stabilità dei diritti edificatori previsti dal pgt non è assicurata dalla legislazione regionale, la quale, anzi, è ispirata al principio opposto: il Comune conserva sempre la possibilità di variare il pgt quando ragioni sopravvenute suggeriscano la convenienza di migliorarlo (l.r. Lombardia 12/2005, art. 9, comma 5, e art. 10, comma 6, rispettivamente per il piano dei servizi e il piano delle regole; ma v. già la l. 1150/1942, art. 10, settimo comma). Sono fatti salvi soltanto i permessi di costruire già rilasciati prima delle variazioni di pianificazione, sempre che utilizzati entro i termini di decadenza per l'inizio e la fine dei lavori (d.P.R. 380/2001, art. 15). Inoltre la libera trasferibilità dei diritti edificatori costituisce una scelta del pgt, ma non è imposta dalla legge regionale. Il Comune potrebbe quindi sempre ritornare a una pianificazione di tipo tradizionale, senza trasferibilità dei diritti edificatori in funzione di perequazione delle aree.
È stata prospettata la tesi che in ogni caso di variazione della pianificazione sfavorevole ai proprietari il Comune debba indennizzare i titolari dei diritti edificatori attribuiti in precedenza, come se si trattasse di un'espropriazione. Ma questa tesi non ha alcun fondamento normativo e non si accorda con la disciplina del pgt il quale attribuisce l'indice di utilizzazione territoriale, e quindi i diritti edificatori, a titolo gratuito, senza alcun corrispettivo a carico dei proprietari dei terreni. Questi ultimi saranno chiamati a un sacrificio economico solo nel caso in cui decidano di utilizzare effettivamente i diritti edificatori (propri o acquistati), chiedendo il permesso di costruire che comporta il pagamento del relativo contributo. Non è dunque coerente col sistema che, in caso di variazione del pgt, il Comune debba corrispondere indennizzi, assumendo oneri a carico della collettività, per l'estinzione di diritti edificatori in precedenza attribuiti a titolo gratuito. D'altra parte i Comuni che non abbiano inteso adottare misure di perequazione possono sempre mutare, nel rispetto della legge, le previsioni di edificabilità non ancora realizzate senza alcun indennizzo; non c'è ragione, nel silenzio della legislazione (statale e regionale), per precludere tale possibilità al Comune che, come quello di Milano, abbia invece previsto la trasferibilità dei diritti edificatori.
Appare dunque plausibile la previsione che un vero e trasparente mercato dei diritti edificatori possa nascere solo a seguito di un adeguamento del pgt e dell'emanazione di nuove disposizioni legislative, sia statali che regionali, sul regime di questi diritti.


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