Città e Urbanistica

L'intervento/2. Basta contributo extra sulla riconversione: agli scali Fs di Milano (e non solo) si farebbe molto di più

Marco Percoco*

Bisognerebbe sopprimere questo contributo o almeno mantenerlo al più basso livello possibile, in modo da non disincentivare investimenti che pure hanno rilevanti benefici per la collettività

Il progetto di riqualificazione degli Scali Ferroviari a Milano ha fatto riemergere alcune questioni inerenti la tassazione de facto della plusvalenza generata da operazioni di riqualificazione urbana e la sostanziale confusione circa l'"interesse pubblico" e il bilancio comunale.

Il Testo Unico dell'Edilizia, nel riordinare la disciplina in vigore, ha previsto un contributo a favore dell'ente comunale qualora l'operazione di recupero prefiguri un cambio di destinazione d'uso ed un'eventuale variazione nella volumetria esistente. Tale contributo è da calcolarsi in funzione della plusvalenza realizzata in una misura non inferiore al 50% di questa.

In particolare, l'articolo 16 «Contributo per il rilascio del permesso di costruire» , al comma 4d-ter stabilisce un criterio di differenziazione anche in base alla valutazione del maggior valore generato da interventi su aree o immobili in variante urbanistica con cambio di destinazione d'uso. In particolare, si stabilisce che «tale maggior valore, calcolato dall'amministrazione comunale, è suddiviso in misura non inferiore al 50 per cento tra il comune e la parte privata».

Il comma in esame stabilisce, dunque, una sorta di "tassazione" della plusvalenza generata da interventi in deroga alle destinazioni d'uso, così come definite nel Piano di Governo del Territorio adottato dal comune ove l'intervento ha luogo. La ratio di tale forma di tassazione è spiegata nel prosieguo del comma ove si stabilisce che il contributo «attesta l'interesse pubblico» e gli introiti relativi devono essere destinati ad uno specifico centro di costo da utilizzarsi per la «realizzazione di opere pubbliche e servizi da realizzare nel contesto in cui ricade l'intervento».

Nel momento in cui il legislatore ha inteso esplicitare la motivazione di tale imposizione e ricondurla all'interesse pubblico, ovvero al benessere sociale, diviene naturale interpretare tale norma come strettamente legata agli interventi di ristrutturazione edilizia, anche in deroga alle destinazioni d'uso precendentemente stabiliti. Questa interpretazione, però, implica una serie di osservazioni di seguito descritte in dettaglio.

Contributo pubblico e benessere sociale
Il mercato immobiliare urbano è caratterizzato da forti esternalità positive così che il valore di una proprietà è strettamente legato al valore delle proprietà circostanti. In tali condizioni, il mercato produce un equilibrio con investimenti ad un livello sub-ottimale, così che l'intervento pubblico dovrebbe essere tale da incentivare le operazioni di riqualificazione.
Se da un lato il Testo Unico chiarisce che è necessario prevedere degli oneri di urbanizzazione secondaria e primaria differenziati per operazioni di recupero, è pur vero che il contributo sulla plusvalenza va in direzione diametralmente opposta e, nel riconoscere l'importante ruolo giocato dall'interesse pubblico, si ignora, paradossalmente, il benessere sociale. In altri termini, nel caso in cui l'operazione di recupero riesca ad innescare meccanismo virtuoso di innalzamento dei prezzi degli immobili circostanti l'area oggetto di intervento, il proprietario del fondo e/o lo sviluppatore immobiliare andrebbero ricompensati per i benefici prodotti anzichè tassati.

Finalità redistributive del contributo sulla plusvalenza
Se da un lato il contributo sulla plusvalenza riduce l'efficienza del mercato del recupero urbano, dall'altro esso può essere giustificato da un punto di equità sociale. La plusvalenza, infatti, si origina da una decisione pubblica di modificare la destinazione d'uso di immobili o terreni o comunque di concedere una proroga rispetto ai dettami dei documenti di piano del territorio di riferimento. È solo questa decisione di attenuare la regolazione spaziale a garantire una sorta di extra-profitto sul bene in questione, così che l'esazione di almeno il 50% della variazione positiva di valore andrebbe nella direzione di redistribuire tale profitto alla collettività attraverso il bilancio comunale.

Tale interpretazione sarebbe corroborata anche dal dettame normativo in base al quale l'eventuale introito debba essere destinato ad un centro di costo vincolato alla realizzazione di infrastrutture e servizi nell'area di ricaduta dell'operazione di recupero.
La compartecipazione del settore pubblico alla plusvalenza andrebbe nella direzione di rendere una parte dei benefici finanziari dell'operazione alla collettività per mezzo del Comune. Tale operazione andrebbe, quindi, interpretata in termini di equità e redistribuzione qualora la variazione nella destinazione d'uso o nelle volumetrie previste aumentassero la rendita fondiaria e, quindi, il valore degli immobili.

Considerazioni di carattere finanziario
Oltre alle considerazioni legate all'economia del benessere, il Testo Unico dell'Edilizia definisce una esazione sulla plusvalenza che ha un carattere eminentemente finanziario. In tale prospettiva, dunque, il timing dell'operazione è essenziale al fine di ridurre l'incertezza circa il suo ammontare. In particolare, sembrerebbero emergere due questioni fondamentali:
1) Tra il momento di sottoscrizione dell'accordo in cui l'ente comunale accetta la deroga alle destinazioni d'uso, l'approvazione in Consiglio Comunale e l'effettiva alienazione delle aree potrebbe passare un certo lasso temporale che aumenterebbe il grado di incertezza dei proventi in capo ai diversi soggetti;
2) Al momento della immissione delle aree o degli immobili sul mercato, la eventuale plusvalenza dipenderà dalle condizioni del mercato stesso per cui il contributo potrebbe essere calcolato su un ammontare che non sarà solo funzione dell'incremento di produttività generato dalla riqualificazione .
La celerità della contrattazione e delle decisioni pubbliche potrebbe, quindi, attenuare le precedenti questioni 1) e 2) . Va, però, sottolineato come, con questo dettame normativo, l'ente comunale assume una certa quantità di rischio di mercato, funzione della ripartizione della plusvalenza.

Contributo sulla plusvalenza e interesse pubblico
Il dettato normativo prevede che le operazioni di recupero urbano con variazioni alla destinazione d'uso o al Piano di Governo del Territorio debbano essere caratterizzate da un rilevante "interesse pubblico". Questa prescrizione, la cui valutazione è affidata alla discrezionalità dell'ente comunale, dovrebbe anche essere accompagnata da un'analisi costi-benefici in cui la variazione di benessere sociale dell'intervento di riqualificazione venga stimata in maniera precisa.

Va segnalato come, nell'approccio in uso nell'Unione Europea, transazioni di ordine fiscale e/o eventuali oneri finanziari non trovano manifestazione alcuna in un'analisi costi-benefici di progetti di riqualificazione. La ragione di tale esclusione risiede nella natura stessa di tali voci, per cui si configurano come meri trasferimenti monetari, con nessuna attività di produzione e consumo di beni e servizi sottostanti (EU, 2016).

Questa esclusione, invero comunemente e lungamente accettata nella praxis dell'analisi costi-benefici, implica, forse paradossalmente, l'esclusione del contributo sulla plusvalenza dal calcolo della variazione di benessere sociale. In altri termini, la tentazione di valutare progetti di recupero in base ai guadagni monetari riconducibili all'ente comunale dovrebbe essere dismessa o attenuata in quanto indipendente da una oggettiva valutazione economica di variazione del benessere sociale.

In conclusione, è auspicabile un mutamento nella normativa nella direzione di una soppressione di tale contributo, che si somma ai preesistenti oneri di urbanizzazione e pure alle regole comunali inerenti le aree standard ed il social housing per gli interventi di dimensioni significative. In quest'ottica, è altresì auspicabile che, sebbene in un periodo di grave «fiscal distress», gli enti locali preposti mantengano tale contributo al più basso livello possibile, in modo da non disincentivare investimenti che pure hanno rilevanti benefici per la collettività attraverso altri canali.

*Università Bocconi
Marco.percoco@unibocconi.it


© RIPRODUZIONE RISERVATA