Lavori Pubblici

Semplificare per crescere: i sei punti qualificanti della riforma

Giorgio Santilli

L’approvazione definitiva della legge delega sugli appalti è un’ottima notizia: l’ambizione è semplificare, recepire le regole europee, aumentare la trasparenza e ridurre la corruzione, spingere la ripresa del settore. Ora bisogna rispettare il termine del 18 aprile per l'approvazione dei decreti attuativi.

Il nuovo quadro di regole scioglierà nodi irrisolti da 25 anni, dalla legge Merloni, darà finalmente garanzie di legalità, aiuterà la ripresa del settore (fondamentale per irrobustire la crescita italiana) guardando al risultato che è poi quello di realizzare (fino in fondo) le opere penalizzando (o escludendo) le meline che ci hanno accompagnato in questi anni e hanno creato cimiteri di incompiute, dalla variante in corso d'opera eletta a centralità del sistema ai ribassi assurdi in gara (con medie al 30% e punte al 60%), dall'assenza strutturale di buoni progetti a una qualificazione che non ha mai escluso chi bara, dai ricorsi al Tar troppo facili a stazioni appaltanti senza nessuna capacità di gestire un appalto. Tutto questo finirà, deve finire, almeno nelle dosi patologiche e mortali che abbiamo conosciuto in questi anni. Basta trucchi, basta false scorciatoie, basta corruzione, basta con l'idea dell'opera pubblica che è affare di pochi mentre deve tornare a essere bene di una collettività consapevole.

In questo senso un processo di partecipazione e di "democratizzazione" dell'opera pubblica è decisivo e l'introduzione di un sistema di débat public alla francese è un importante passo avanti.Nei prossimi tre mesi, in attuazione della delega approvata, arriveranno il nuovo codice e le linee guida Anac-ministero delle Infrastrutture che sostituiranno il vecchio regolamento. In questa semplificazione, che ridurrà il numero di articoli del codice+regolamento da oltre 600 a meno di 200, all'insegna della flessibilità e della soft law, sta la prima rivoluzione di questa riforma. È un terreno largamente sperimentale (e per certi versi rischioso) ma va apprezzato il coraggio di una scelta voluta soprattutto dal ministro delle Infrastrutture Delrio che è l'unica strada percorribile se si vuole semplificare davvero e si vuole ridurre quel mostruoso e abnorme apparato normativo che dà lavoro agli avvocati amministrativisti ma non porta alla realizzazione delle opere in tempi accettabili. In questo senso anche la stretta sulla possibilità di fare ricorsi (soprattutto quelli sui requisiti che sono l'80% del contenzioso amministrativo) va nella direzione giusta.

La seconda innovazione, strettamente connessa alla prima, è nel ruolo di "regolatore" del settore affidato all'Autorità anticorruzione di Raffaele Cantone, che potenzierà i poteri di vigilanza e di sanzione, ma soprattutto potrà dare indirizzi, linee-guida, bandi-tipo, punti di riferimento fondamentali insomma, al mercato e agli operatori, imprese, amministrazioni, professionisti. Al contrario del vecchio regolamento, rigido e calato dall'alto, questa soft law esalterà la consultazione con gli attori del mercato prima di diventare regola di riferimento.

La terza rivoluzione è nei sistemi di qualificazione. Quello per le imprese diventerà "reputazionale", terrà conto, cioè, dei risultati e dei comportamenti tenuti dall'impresa nei precedenti appalti, in termini di legalità e di esecuzione effettiva dei lavori, penalizzando chi sta fermo e premiando chi fa. A questa rivoluzione, che starà ancora all'Anac portare a regime, se ne affiancherà un'altra per le amministrazioni pubbliche che per la prima volta saranno "radiografate" per capire se abbiano i requisiti organizzativi per assumere la qualifica di stazione appaltante. Se non li avranno (si pensi per esempio a tanti piccoli comuni) dovranno rivolgersi alle centrali di acquisto centralizzate, nazionali o regionali, che appalteranno lavori, forniture e servizi in vece loro. È un modo saggio per fare una spending review intelligente e verificata nel tempo.

Il quarto punto qualificante della riforma è il criterio fortemente concorrenziale di mettere tutto a gara, limitando le deroghe a poche eccezioni di protezione civile (che pure andranno regolamentate, sia pure in modo semplificato). L'Italia deve ancora imparare ad accettare questo principio fondamentale della gara e della competizione che deve valere per qualunque acquisto pubblico, progettazioni, forniture, lavori, servizi. Passi avanti si fanno anche sull'in house pubblico e privato, con l'affermazione che l'in house si può fare se c'è stata a monte una gara che abbia riguardato anche i parametri e gli aspetti dei lavori o dei servizi affidati all'in house. Sul fronte delle concessioni e dei servizi pubblici, ottimo il "riflettore" che accenderà l'Anac per evitare abusi e distorsioni, sapendo che le regole Ue in questono molto blande e in attesa di provvedimenti ad hoc settoriali per riportare tutto a concorrenza (per esempio nel trasporto pubblico locale ferroviario e autobus per cui il ministro Delrio sta predisponendo un disegno di legge). ‎

Il quinto aspetto davvero importante, perché apre la breccia in una questione decisiva come la riorganizzazione della Pa, è una piccola norma voluta con tenacia dalla relatrice alla Camera, Raffaella Mariani. La norma impone alle amministrazioni di destinare il contributo/incentivo del 2% dell'appalto non più all'attivita di progettazione, come in passato, ma a quelle della programmazione, dell'affidamento e della esecuzione contrattuale. È una rivoluzione perché incentiva una riorganizzazione dei compiti della Pa concentrandoli sulle funzioni davvero fondamentali per il settore pubblico (soprattutto una buona programmazione e un rafforzamento delle funzioni del Rup, responsabile unico del procedimento) lasciando al mercato quello che il mercato sa fare meglio, progettare (a condizione, anche qui, che la Pa faccia uno sforzo di chiarezza sui bisogni che l'opera deve soddisfare).

Un sesto aspetto che rivoluziona il settore degli appalti è l'apertura alle tecnologie digitali. Non parliamo solo delle gare telematiche che pure sono la strada per fare gare (e concorsi) in tempi rapidi, senza appesantimenti inutili e con risultati positivi. Né della pubblicazione telematica dei bandi che deve avanzare senza mai compromettere l'esigenza fondante della trasparenza dell'informazione. Ci riferiamo soprattutto a quella digitalizzazione 4.0 che sta avvenendo nei processi produttivi edilizi e che tocca da vicino progettazione ed esecuzione dei lavori. Il Bim (Building Information Modeling), che in Gran Bretagna da quest'anno diverrà obbligatorio per gli appalti pubblici, garantisce – mediante software che standardizza i processi prouttivi – che il progetto diventi il centro della cooperazione di tutti gli attori della filiera, regola i tempi della produzione denunciando immediatamente i ritardi (e i loro responsabili), tiene sotto controllo i costi. È la leva per rendere efficiente il settore.

Infine occorre dare merito a chi questa riforma ha contribuito in modo decisivo a mettere a punto e portare al traguardo. Il ministro Delrio, il presidente dell'Anac Cantone e la relatrice alla Camera Mariani, insieme al presidente della commissione Ambiente Realacci sono stati già citati. A Palazzo Chigi ci ha lavorato soprattutto il capo del Dagl, Antonella Manzione, che sta anche scrivendo i decreti attuativi. Il merito principale va però al senatore Pd, Stefano Esposito, relatore al Senato, che ha composto il nocciolo di un testo ambizioso e lungimirante nel primo passaggio a Palazzo Madama quando pochi si erano accorti della necessità di una riforma tanto importante. Lo ha fatto, particolare non irrilevante, con una prima votazione al Senato senza voti contrari e con il sostanziale accordo con le opposizioni.


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