Bollettino Bandi

Contratto di disponibilità al test del mercato: il primo bando è per la scuola di Massarosa (Lu). L'analisi

Alessandro Arona

Il comune lucchese (23mila abitanti) sperimenta per primo il nuovo istituto introdotto dal DL 1/2012. Come si ripartiscono i rischi tra ente e privati

Il primo ente pubblico in Italia a sperimentare il nuovo istituto del Contratto di disponibilità, l'articolo 160-ter del Codice dei Contratti introdotto dal decreto legge Cresci-Italia (Dl 1/2012, convertito nella legge 127) è il Comune di Massarosa (Lucca), località di 23mila abitanti collocata nell'entroterra versiliese, a pochi chilometri da Lucca.

Oggetto del contratto sarà la progettazione, costruzione e manutenzione straordinaria (ma non ordinaria) di un complesso scolastico (nido, materna, elementare) da 485 bambini, più centro cottura (da riqualificare), due aree parcheggio e la fornitura di arredi e attrezzature, per un investimento stimato nello studio di fattibilità in 5,119 milioni di euro (di cui 250mila euro per gli arredi). A questo si aggiunge la progettazione e realizzazione degli spazi per la direzione didattica, intervento da 150mila euro (stima) che ha natura accessoria rispetto al contratto di disponibilità ed è di fatto un appalto di lavori (il bene viene trasferito in proprietà all'amministrazione), e il cui onere rientra nel canone di disponibilità che l'amministrazione deve riconoscere ogni anno al contraente privato.

A base d'asta, soggetto a ribasso, c'è appunto il valore del canone, quantificato in 470mila euro (+ Iva) all'anno, per trent'anni, pari a un valore cumulato di 14,1 milioni di euro (+ Iva). Com'è nella natura del nuovo istituto, la proprietà delle opere realizzate resta del privato, ma nei documenti di gara già si stabilisce che a fine contratto esso sarà trasferito all'amministrazione (riscatto), a costo zero per il Comune. Il canone, a differenza di quanto indicato dalla legge, è fisso, ma l'amministrazione - nello schema d contratto - lega la mancata o incompleta messa a disposizione del bene da parte del privato all'escussione di polizze assicurative allo scopo contratte anziché appunto alla riduzione del canone.

Sempre in base alle norme di legge, a base di gara c'è il solo capitolato prestazionale, mentre al privato spetta sviluppare e auto-approvarsi tutte le fasi progettuali, dal preliminare all'esecutivo. In questo caso, tuttavia, il capitolato è molto dettagliato, di fatto uno studio di fattibilità tecnico.

L'aggiudicazione è a offerta economicamente più vantaggiosa, con ribasso sul canone 30 punti, riduzione del tempo di esecuzione 10 punti, valutazione del progetto preliminare 40 punti, offerta migliorativa rispetto al capitolato prestazionale 20 punti (rispetto a una serie di parametri prestazionali, dai consumi, al comfort termico, acustico e visivo, alla qualità ambientale interna ed esterna.

Richiesta l'attestazione Soa per attività di progettazione e realizzazione (OG1 classifica VI), mentre nessun requisito è richiesto per l'attività di manutenzione, che può fra l'altro essere subappaltata. Il termine per presentare le offerte è fissato al 14 settembre.

Ma vediamo ora più in dettaglio.

IL PERCHE' DI UNA SCELTA

Il Comune di Massarosa ha già messo in campo due volte, negli ultimi anni, procedure di partenariato pubblico-privato per realizzare opere pubbliche: prima un project financing "classico" (concessione di costruzione e gestione) per realizzare una scuola, utilizzando anche la cessione al privato di beni immobili in permuta come forma di contributo pubblico, e poi il leasing in costruendo per la realizzazione di un centro civico, da ristrutturazione di una vecchia scuola (da circa tre milioni di euro). Le valutazioni fatte dall'amministrazione hanno risentito molto dell'esperienza fatta in questi due casi, come ci racconta il direttore generale del Comune, Luca Canessa.


«Partiamo dall'assunto - spiega - che abbiamo deciso di non ricorrere, per il nuovo polo scolastico, a forme di indebitamento classico, perché come altri Comuni non saremmo in questo momento in grado di sostenerle».

«Nel leasing - racconta Canessa - abbiamo notato qualche problema nei rapporti con le banche. Di solito in queste operazioni si presenta una cordata tra banca e costruttore, per cui la banca rischia in proprio, e di fatto si trova a finanziare il Comune. Di conseguenza gi istituti di credito fanno un'analisi molto profonda sul rating dei Comuni, di fatto "ci rivoltano come calzini" per valutare l'affidabilità come debitori. Nell'operazione di qualche anno fa ci siamo riusciti a strappare il finanziamento alla banca, ma con grandissima difficoltà».
«Da questo punto di vista - sostiene il direttore del Comune - il contratto di disponibilità dovrebbe risolvere almeno in parte il problema. Alla gara dovrebbe partecipare solo il costruttore, e quindi la banca finanzierebbe solo l'impresa, non il Comune come nel leasing. Ovviamente le difficoltà di finanziamento ce l'hanno anche le imprese, ma se evita quell'analisi dettagliata sul bilancio del Comune che alla fine può bloccare l'operazione».

A sfavore del leasing opera poi un altro fattore. A spiegarlo è Monica Torti, direttore del Servizio finanziario del Comune di Massarosa: «Il decreto del 28 dicembre scorso sull'armonizzazione dei sistemi contabili - spiega - ha stabilito che il leasing in costruendo deve ora essere contabilizzato nel Patto di stabilità degli enti locali, bisogna cioè contabilizzare l'intero investimento e non i canoni annuali. Questo ovviamente elimina l'appetibilità dello strumento, perché diventa come un mutuo». Questa nuova normativa è confermata anche dall'Unità tecnica finanza di progetto (Utfp): «Sì, è così» ci spiega Pasquale Marasco (Utfp).

«Il project financing d'altra parte - argomenta Luca Canessa - ha secondo me un senso solo per le opere "calde", con introiti da mercato. a scuola è una tipica opera fredda. Noi l'avevamo utilizzato proprio per un'altra scuola, e devo dire che abbiamo avuto parecchi problemi, perché la società concessionaria si è dimostatrata interessata solo alla fase di costruzione, dandoci invece parecchi problemi con la manutenzione, in particolare quella ordinaria. Per questo, nel bando per il contratto di disponibilità abbiamo deciso di non affidare al privato la manutenzione ordinaria, tenendola in capo all'amministrazione. Mi rendo conto che può essere letta come una forzatura rispetto all'impostazione delineata dall'articolo 160-ter per il contratto di disponibilità, ma i vertici politici dell'amministrazione hanno espresso la chiara volontà di evitare di ricadere nella situazione già vissuta».
«Nel project financing per un'opera fredda - aggiunge il direttore finanziario Monica Torti - avremmo inoltre corso il rischio di incappare nella riclassificazione Eurostat, e dunque di farci classificare la spesa come investimento in conto copitale da contabilizzare all'interno del Patto di stabilità».

«Abbiamo anche fatto un'analisi comparativa economico-finanziaria - spiegano in Comune - confrontando il nuovo strumento con mutuo, project financing, o alienazione di immobili o imposta di scopo».

L'OPERA

L'aggiudicatario del contratto di disponibilità dovrà progettare, costruire e "mettere a disposizione" (nel senso di garantirne l'ottimo stato manutentivo e fruitivo per l'intera durata del contratto, 30 anni a base d'asta) il «nuovo complesso scolastico Piano di Conca». In particolare saranno a cura dell'affidatario:
- la progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva del Nuovo Complesso Scolastico di Piano di Conca;
- l'esecuzione dei lavori per la realizzazione dell'opera, costituita da: nido d'infanzia con una sezione (20 bambini); scuola materna con tre sezioni (90 bambini); scuola elementare per tre sezioni (375 bambini) con palestra e servizi; centro cottura (esistente) e servizi; due aree a parcheggio ed una a verde; fornitura arredi interni e attrezzature.

Come previsto dall'articolo 160-ter del Codice a base di gara è posto un capitolato prestazionale che descriva gli obiettivi dell'amministrazione circa l'opera da realizzare. «E' un capitolato molto avanzato - spiega il direttore del Comune, Luca Canessa - di fatto uno studio di fattibilità».
Dallo studio di fattibilità emerge un costo di investimento stimato in 5,119 milioni di euro, di cui: 1) 4.483.866 euro per la costruzione della nuova scuola (una parte da ristrutturazione di edifici esistenti); 2) 385.629 euro per i parcheggi e il verde pubblico; 3) 250mila euro per la fornitura di arredi. E in più 150mila euro per la predisposizione della direzione didattica, all'interno del plesso scolastico, che dovrà essere subito ceduta in proprietà all'amministrazione.


CONTRATTO MISTO

L'obbligo per il contraente privato di realizzare anche questa quota di lavori da cedere direttamente all'amministrazione fa configurare di fatto il contratto come "misto": in parte prevalente di disponibilità, ein parte accessoria di lavori. «Effettivamente è così - ammette Canessa - ma abbiamo verificato con una serie di autorevoli consulenti legali che non ci fossero problemi giuridici in proposito. D'altra parte stiamo parlando di 150mila euro, una cifra del tutto marginale rispetto all'investimento complessivo».
L'onere per realizzare questa direzione didattica deve essere coperto all'interno dello stesso canone di disponibilità.

LA MANUTENZIONE

Nel contratto di disponibilità, dice la legge, «l'affidatario assume il rischio della costruzione e della gestione tecnica dell'opera per il periodo di messa a disposizione dell'amministrazione aggiudicatrice». Pur non precisandolo, nella logica della disposizione è insito l'affdamento al privato di tutte le attività di manutenzione; invece nel bando per la scuola di Massarosa la manutenzione ordinaria resta in carico al Comune.
«Sono d'accordo con lei - dice Luca Canessa, direttore generale del Comune - logica avrebe voluto affidare al privato anche la manutenzione ordinaria, ma su questa scelta, esplicitamente voluta dalle componenti politiche dell'amministrazione, ha inciso la negativa esprienza passata, sul project financing scolastico, dove come le dicevo anche la manutenzione ordinaria andò al privato, e fu gestita molto male».

CANONE FISSO E POLIZZE OBBLIGATORIE

Anche sul canone il Comune di Massarosa si è preso una "licenza" rispetto alla lettera della legge. Quest'ultima dice esplicitamente che «il canone è proporzionalmente ridotto o annullato nei periodi di ridotta o nulla disponibilità (dell'opera), per manutenzione, vizi, o qualsiasi motivo non rientrante tra i rischi a carico dell'amministrazione...». Più avanti si dice che il bando deve «indicare, in dettaglio, ... le modalità per determinare la riduzione del canone di disponibilità...».
Il bando di Massarosa, invece, così come lo schema di contratto, stabilisce che il canone è fisso, con un valore a base d'asta di 470mila euro l'anno, per trent'anni (anche questo un dato soggetto a ribasso). «Considerata la situazione di crisi economica e finanziaria - spiega Monica Torti, direttore Servizi finanziari del Comune - dare questo rischio di variabilità del canone al privato avrebbe tolto molta appetibilità all'operazione». «Ci sarebbe troppa alea - aggiunge Canessa, il direttore generale - e questo renderebbe difficile la bancabilità dell'investimento per il privato».
«Comunque - spiega la dottoressa Torti - nel contratto sarà prevista l'escussione della polizza assicurativa in caso di difformità, in sede di collaudo, o di vizi sopravvenuti, in sede di esercizio».

Questo è in dettaglio l'articolo 14 dello schema di contratto:

« Art 14. Garanzie
a. Cauzione definitiva in fase di esecuzione

Il Concedente, a garanzia dell'adempimento degli obblighi assunti con il presente contratto ha costituito, ai sensi dell'art. 113 D.Lgs 163/2006, una cauzione definitiva pari al 10% dell'importo risultante dal QTE dello studio di fattibilità e pari ad € 5.072.745,00 Nel caso di inadempienze contrattuali da parte del Concedente, l'Utilizzatore avrà diritto di valersi della suddetta cauzione.
Il Concedente deve reintegrare la cauzione medesima, nel termine che gli sarà fissato, qualora l'Utilizzatore abbia dovuto, durante l'esecuzione del contratto, valersi in tutto od in parte di essa.
b. Cauzione definitiva in fase di esercizio dell'opera
Dalla data di inizio della messa a disposizione da parte del Concedente è dovuta una cauzione a garanzia delle penali relative al mancato o inesatto adempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla messa a disposizione dell'opera, da prestarsi nella misura del dieci per cento del costo annuo operativo di esercizio, pari al valore del canone annuo, e con le modalità di cui all'articolo 113 del D lgs 163/06 e s.m.i.; la mancata presentazione di tale cauzione costituisce grave inadempimento contrattuale.
c. Polizza danni.
Dalla data di inizio di messa a disposizione da parte del Concedente all'Utilizzatore è dovuta una polizza assicurativa, di importo pari al valore dell'opera, stipulata, a spese e carico del Concedente, avente validità di 30 anni, a garanzia di qualsiasi danno e responsabilità causati all'Utilizzatore da crollo, franamento, cedimento del terreno, gelo, atti vandalici o dolosi, terremoto, alluvione, fulmini, eventi atmosferici, incendio, perimento, rovina totale o parziale dell'opera o da qualsiasi evento di forza maggiore che possa incidere negativamente
sulla fruibilità dell'opera, o su porzioni di essa, dopo la sua messa a disposizione».


REQUISITI

«Alla gara non possono partecipare soggetti finanziari puri - spiega la dottoressa Torti - ci vuole un costruttore, magari in Ati con un soggetto finanziario». Il bando precisa infatti che per partecipare è necessario possedere l'attestazione Soa per attività di progettazione e realizzazione (OG1 classifica VI), mentre nessun requisito è richiesto per l'attività di manutenzione, che può fra l'altro essere subappaltata.
«Per la manutenzione trentennale - spiega l'ing. Valentina Maggi, Comune di Massarosa, responsabile per gli aspetti tecnici dell'operazione - abbiamo stimato una spesa di 1,5 milioni di euro, ma non sappiamo come la faranno, in relazione alle tecniche costruttive utilizzate, e soprattutto è interamente subappaltabile, dunque non aveva senso indicare requisiti per la partecipazione».
Tuttavia è evidente che il bando è calzato per costruttori puri, e nessun elemento selettivo viene previsto per chi può vantare esperienza nel campo della gestione e manutenzione di immobili.

DIRITTO DI SUPERFICIE

L'area su cui sarà realizzata l'opera sarà ceduta in diritto di superficie, al prezzo simbolico di 10 euro. «Certamente -commenta il direttore generale Luca Canessa - avremmo potuto calcolare un valore effettivo del diritto di superficie, nell'ordine delle centinaia di migliaia di euro, da corrispondere da parte del privato al momento della stipula del contratto. Ma sarebbe stato un pesante onere fisso a carico del privato, da aggiungere al costo di investimento per le opere e da finanziare a debito. Anche in questo caso abbiamo voluto invece dare un segnale di incentivo al mercato».


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